Russian Federation
UDK 34 Право. Юридические науки
GRNTI 10.01 Общие вопросы
Based on the analysis of statistical indicators, scientific and educational sources, as well as law enforcement practice, the article examines violations in the field of operational search documentation of economic crimes. The author substantiates the need to establish effective Prosecutor’s supervision over the observance of the law in this area as the most important condition for the formation of sustainable economic development in Russia. In this context, taking into account the experience of foreign countries, three most important issues that require a conceptual solution are identified and considered: 1) strengthening of Prosecutor’s supervision over the legality of decisions made by bodies that carry out operational investigative activities; 2) orientation of authorized prosecutors to timely professional analysis of materials of operational-search cases accumulated by subjects of operational-search activity during the implementation of operational-search documentation of economic crimes; 3) expansion of the limits of Prosecutor’s supervision over the legality of operational-search documentation of economic crimes, including information received from secret sources. It is concluded that there are prerequisites for revising the existing model of Prosecutor’s supervision over the legality of operational investigative documentation of economic crimes by systematically strengthening the role of the Prosecutor’s office in it.
economic development of Russia, crimes of economic orientation, Prosecutor’s supervision, legality, operational search activity, operational search decision, operational search documentation, operational search case, operational search event
Документирование преступных действий традиционно относится к одному из механизмов выполнения задач оперативно-разыскной деятельности (далее — ОРД), ориентированному на выявление и закрепление оперативно-разыскным путем фактических данных о причастности к приготовлению или совершению преступлений разрабатываемых лиц. Конечной целью оперативно-разыскного документирования является обеспечение возможности использования этих данных в процессе доказывания по уголовным делам для принятия к виновным мер, предусмотренных уголовным законом.
Указанное положение достаточно часто прослеживается в научных и учебно-методических источниках, является общепринятым, если даже не аксиоматичным среди авторов, увлеченных проблемами ОРД. В то же время, несмотря на его логичность и в профессиональном смысле убедительность, приведенное утверждение каждый раз обогащается, когда находит отражение и развитие в конкретных прикладных областях правоохранительной деятельности.
Обращаем внимание, что в правоприменительной практике оперативно-разыскное документирование всегда считалось непростым элементом ОРД, влекущим применение значительных сил, средств, а также проведение комплекса оперативно-разыскных мероприятий. Его эффективность во многом зависит от уровня знаний оперативных сотрудников ОВД, а также навыков применения оперативно-разыскного инструментария в заданных направлениях профессиональной деятельности. Особенно это касается документирования преступлений в экономической сфере, отличающихся повышенной латентностью и изощренностью реализуемых теневых схем, величиной причиненного ущерба и иными масштабными злоупотреблениями, в том числе и со стороны самих субъектов ОРД, то есть в сфере, где грань законности часто размыта в силу многочисленных объективных и субъективных факторов.
Определяющую и наиболее значимую роль в обеспечении законности оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности играет надзорная деятельность прокуратуры. Занимая особое место среди органов государственной власти и, соответственно, в государственной системе регулирования общественных отношений, именно прокуратура в лице уполномоченных прокуроров наделена законодателем специальными полномочиями, позволяющими давать оценку процессам документирования на предмет правомерности и полноты применяемых оперативно-разыскных мер, а также соблюдения нормативно установленных правил и процедур, предполагающих дальнейшее использование результатов ОРД в доказывании по уголовным делам.
Кроме того, в случае выявленных нарушений уполномоченные прокуратуры обязаны применять акты прокурорского реагирования, влияя тем самым не только на качественную сторону оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности, но и на количественные показатели привлечения преступивших закон сотрудников оперативных подразделений к юридической ответственности.
«Стоит отметить, что группа правонарушений экономической направленности, определенная в форме “П” прокурорской отчетности, существенно разнится с группами, принятыми в уголовной статистике. Она имеет общий подраздел “в сфере экономики”, куда входят количественные показатели о выявленных нарушениях законов о собственности (государственной, муниципальной), о приватизации, о землепользовании, о внешнеэкономической деятельности, о кредитно-банковской деятельности, о монополиях, о налогах, о бюджете, о банкротстве, о ценных бумагах. Как указывает А.Х. Казарина, это далеко не исчерпывающий перечень всех возможных посягательств на экономическую систему, но объединяющий наиболее опасные из них, подлежащие особой правовой охране» [1, с. 221].
О важности прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности говорят также официальные статистические данные. Так, по сведениям МВД Российской Федерации, в 2019 году выявлено 104 927 преступлений вышеуказанной категории (из них 88 745 — сотрудниками ОВД). Причем, начиная с 2015 года, показатели остаются стабильно высокими, не опускаясь ниже отметки в 100 тыс. в каждом отчетном году [2].
Не менее информативными представляются сведения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, разделяющие зарегистрированные в 2019 году преступления экономической направленности по категориям: налоговые — 4,503 тыс., коррупционной направленности — 30,991 тыс., экологические — 22,230 тыс., террористического характера — 1,806 тыс., экстремистской направленности — 585 тыс., связанные с оборонно-промышленным комплексом — 784 тыс. [3].
Неофициальные данные выглядят еще более удручающе. Как отмечают эксперты, «экономические преступления в силу латентности попадают в сферу официальной статистики в среднем всего лишь на уровне 3-10% от общего числа подобных преступлений. Доля лиц, совершивших преступления экономической направленности, в числе всех выявленных преступников и того меньше — 1,5-2,2%. Из них осуждаются около 40%. Остальные освобождаются от уголовной ответственности по различным основаниям» [4, с. 92].
Количественные показатели работы ОВД, в том числе отражающие результаты негласной деятельности субъектов ОРД, свидетельствуют не только о привлекательности экономической сферы для совершения в ней преступлений, но и о наличии своего рода дефектов как в превентивной работе уполномоченных правоохранительных структур, так и в документировании ими преступлений экономической направленности. К сожалению, в правоприменительной практике объектами оперативных разработок достаточно часто являются предприниматели — представители малого и среднего бизнеса, развивающие свое дело при неблагоприятных условиях уголовно-правового давления на экономику. Проблема заключается в том, что действия, которые являются частью обычного хозяйственного оборота или результатом незначительных ошибок в экономической деятельности предприятий, организаций и граждан, могут быть квалифицированы и квалифицируются как преступления [5, с. 186].
Очевидно, что причины сложившейся ситуации очень часто кроются в коррупционных посягательствах сотрудников оперативно-разыскных органов на субъекты хозяйственной деятельности. Нередки случаи, когда эти сотрудники сами предают интересы службы в результате финансовых предложений криминального характера.
Изучение литературных источников дает возможность выделить наиболее распространенные нарушения законности при оперативно-разыскном документировании преступных действий разрабатываемых лиц. К ним относятся:
— фальсификация данных, свидетельствующих о причастности разрабатываемых к приготовлению или совершению преступления;
— провокация разрабатываемых на совершение противоправных действий;
— неоправданное накопление материалов на разрабатываемых, что позволяет им длительное время безнаказанно продолжать совершение преступлений;
— ущемление охраняемых прав и интересов разрабатываемых, в частности, необоснованное изъятие принадлежащих им имущества и ценностей, документов;
— проведение вместо оперативно-разыскных мероприятий следственных действий до возбуждения уголовного дела [6, с. 162].
Отступая от норм закона, что можно иметь в конечном итоге? Не что иное, как признание недопустимыми полученных доказательств, позволяющее разрабатываемым фигурантам избегать уголовной ответственности за тяжкие и особо тяжкие преступления, а в некоторых случаях и вовсе беспрепятственно покидать территорию России с незаконно накопленными капиталами.
Приведенные нарушения законности не являются исчерпывающими и закономерно не отображают все дефекты сферы оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности. Как показывают результаты анализа надзорной деятельности прокуратуры, нарушения (умышленные злоупотребления) могут быть самыми разными. И в первую очередь они проявляются тогда, когда сотрудниками оперативных подразделений совершаются действия, не соответствующие предписаниям Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — ФЗ об ОРД).
На наш взгляд, в целях своевременного пресечения широкого спектра существующих нарушений при осуществлении оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности, установления действенного и эффективного надзора за соблюдением законности в указанной сфере и, наконец, формирования условий устойчивого экономического развития России необходимо концептуальное решение трех наиболее важных вопросов.
Первым из них и во многом определяющим является усиление прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскных решений. В данном контексте представляется принципиально важным наделение уполномоченных прокуроров правом давать письменные указания органам, осуществляющим ОРД, о проведении оперативно-разыскных мероприятий. Такие указания должны иметь обязательный для исполнения характер. В пример приведем правоприменительную практику Республики Беларусь, где закрепленное в УПК соответствующее право [7] активно и эффективно реализуется в интересах противодействия преступности.
Не менее интересен опыт развитых стран дальнего зарубежья. Так, в США действует институт государственной власти — своего рода аналог Генеральной прокуратуры России, называемый Атторнейской службой. Согласно открытым источникам функции и престиж американского прокурора в последние годы сильно изменились. Атторнеи получили больше полномочий. Прокуратура США усиливает ориентированность на борьбу с преступностью и предотвращение преступлений. Схожая ситуация в Японии, где по наблюдениям исследователей все делается для того, чтобы использовать возможности прокуратуры для поддержания режима законности и правопорядка [8].
Как показывает анализ прокурорской практики, в силу отсутствия такой формы прокурорского реагирования по делам оперативного учета, как «указание», прокуроры вынуждены либо выносить представления о выявленных нарушениях закона, либо направлять требования об устранении допущенных нарушений. Однако подобная подмена не оказывает желаемого влияния на обеспечение законности в борьбе с преступностью, а потому проблему не решает.
Безусловно, возвращение права уполномоченному прокурору давать письменные указания о проведении либо прекращении ОРМ не должно влечь бездумной активизации ОРД, центробежным порядком разгонять эту деятельность в направлениях и пределах, не соответствующих ее целям и задачам, приводить к абсурду в использовании оперативно-разыскных сил и средств. Не менее важно исключить злоупотребления правом, как, например, в деле «активиста» Стерненко, когда убийца, вопреки имеющимся в материалах уголовного производства безоговорочным доказательствам его вины, безнаказанно ходит на свободе под защитой Генеральной прокуратуры Украины и Службы безопасности Украины. Подобного рода надзорная практика в сфере ОРД недопустима.
На наш взгляд, вектор усиления полномочий прокуроров должен соответствовать импульсам, задаваемым Стратегией национальной безопасности Российской Федерации. В ее рамках отдельное внимание уделено обеспечению в России государственной и общественной безопасности на основе эффективной деятельности правоохранительных органов и специальных служб, а также органов государственного контроля (надзора).
Вторым вопросом считаем необходимость первоочередной ориентации уполномоченных прокуроров на своевременный профессиональный анализ материалов оперативно-разыскных дел, накапливаемых субъектами ОРД в ходе осуществления оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности.
На наш взгляд, работа в указанном секторе должна осуществляться прежде всего исходя из понимания особой процессуальной роли фактических данных, накапливаемых оперативно-разыскным путем. Специалистам в области ОРД хорошо известно, что полученные и закрепленные в процессе оперативно-разыскного документирования сведения можно сравнить с бесформенной материей, которая приобретает четкие очертания только лишь при условии соблюдения установленных процедур.
В данном ракурсе приведем напоминание Конституционного Суда Российской Федерации, который в 2017 году в очередной раз указал, что результаты оперативно-разыскных мероприятий представляют собой лишь сведения о фактах, которые могут стать доказательствами. При этом Суд подчеркнул, что результаты оперативно-разыскных мероприятий являются не доказательствами, а лишь сведениями об источниках тех фактов, которые, будучи полученными с соблюдением требований ФЗ об ОРД, могут стать доказательствами только после закрепления их надлежащим процессуальным путем [9].
Законность осуществления оперативно-разыскного производства в рамках оперативно-разыскных дел базируется прежде всего на фундаментальных правовых основах. В частности, согласно предписаниям статьи 10 ФЗ об ОРД дела оперативного учета заводятся при наличии установленных законом оснований в целях собирания и систематизации сведений, проверки и оценки результатов ОРД, а также принятия на их основе соответствующих решений. Факт заведения дела оперативного учета не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов человека и гражданина. Дело оперативного учета прекращается в случаях решения конкретных задач ОРД, а также установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности решения этих задач. Перечень дел оперативного учета и порядок их ведения определяются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД [10].
В правоприменительной практике уполномоченных прокуроров вышеуказанные основы закономерно должны подлежать конкретизации. В этом ключе нам импонирует точка зрения Б.В. Пизенгольца, который, изучая особенности прокурорского надзора за расследованием экономических преступлений, профессионально выделил предмет прокурорской проверки дел оперативного учета. В него вошли такие сегменты, как: «правомерность заведения оперативно-розыскных дел; практическая необходимость осуществления намеченных мероприятий оперативно-розыскного характера; ход и результаты проведенных мероприятий; правильность документального оформления полученных сведений; полезность полученных данных для раскрытия и расследования преступлений» [11, с. 92].
Одновременно считаем небезупречными позиции уважаемых авторов, ограничивающих предмет прокурорского надзора. Например, к таковым относим мнение Н.С. Железняка, который выводит с орбиты надзорной деятельности прокуроров «оценку законности оперативно-розыскных мероприятий, результаты которых представляются в уголовное судопроизводство» [12, с. 20—23]. По нашему глубокому убеждению, сужение зоны ответственности уполномоченных прокуроров, как, впрочем, и безынициативность, и поверхностное выполнение ими своих обязанностей, является одним из проявлений нарушения законности.
Третий вопрос наиболее острый и, соответственно, дискуссионный. Он касается деликатной области ОРД, которая испокон веков считается святая святых этой деятельности — сферы конфиденциального сотрудничества. В частности, считаем обоснованным и своевременным расширить пределы прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности, включив в их рамки информацию, получаемую субъектами ОРД от негласных источников.
Важно отметить, что личные данные тайных сотрудников (кроме нормативно установленных случаев), не могут выступать предметом исследования в порядке и процессе прокурорских инициатив. Это ключевые основы теории и практики ОРД, упирающиеся в проблемы безопасности конфидентов и профессиональной ответственности сотрудников оперативных подразделений [13, с. 107]. Даже незначительные попытки исследователей пошатнуть эти основы либо их пересмотреть с малейшим отклонением от устоявшихся канонов ОРД влекут незамедлительную критику представителей научных школ ОРД, отсекая не только полемические, но и конструктивные предложения. Тем не менее, на наш взгляд, не раскрывающая личные данные конфидента информация об объектах оперативной разработки и представляющих оперативный интерес связях (например, в банковском секторе, правоохранительных и иных органах государственной власти), содержащая важные для раскрытия экономических преступлений сведения либо определяющая дальнейшие направления оперативного поиска, а также позволяющая осуществлять объективное оценивание применяемых оперативно-разыскных сил, средств и мер в плане их комплексности и эффективности, предметом прокурорского надзора охватываться должна. В противном случае, любую прокурорскую проверку оперативно-разыскных материалов можно смело считать неполной.
В данном аспекте представляется познавательным мнение исследователей, подчеркивающих целесообразность прокурорских проверок законности осуществления субъектами ОРД и лицами, находящимися с ними в конфиденциальных отношениях, намеченных мероприятий. К примеру, Б.В. Пизенгольц утверждает, что такого рода проверки должны проводиться для того, чтобы указанные лица не накапливали полученные сведения о преступной деятельности работников тех или иных государственных организаций и коммерческих формирований и не доводили тем самым до причинения крупного ущерба, а своевременно принимали соответствующие меры к предупреждению или пресечению совершения хищений, растраты и присвоения средств лицами, ставшими на преступный путь [11, с. 92].
В порядке укрепления выбранной позиции снова укажем на практику стран с достаточно эффективной правоохранительной системой. Например, в ФРГ функционирует институт участия прокурора в ОРД, обусловленный соответствующей ролью прокурора в уголовном процессе [14]. В соответствии с положениями УПК Германии прокуроры уполномочены направлять запросы о предоставлении оперативной информации, а также участвовать в агентурных операциях (таких как, например, мониторинг телекоммуникаций или перехват и запись не публично произнесенной речи). Кроме этого, прокуроры Германии допущены к работе с тайными осведомителями. Например, согласно предписаниям гамбургского Циркуляра от 30 марта 1982 года по использованию осведомителей и других информаторов между полицией и прокуратурой осуществляется тесное сотрудничество по использованию осведомителей, а также обеспечению гарантий конфиденциальности их работы [5, с. 190].
Изложенная в работе система аргументов несколько выходит за рамки популярных в юридической науке положений (В.В. Алексеев, Л.А. Бакланов, В.А. Галушко и др.), согласно которым соблюдение законности при документировании состоит преимущественно в выполнении всех норм и предписаний законных и подзаконных нормативных правовых актов при организации и проведении оперативно-разыскных мероприятий [6, с. 161]. В контексте освещенных вопросов более точной, имеющей прикладной характер представляется точка зрения С.Н. Назарова. Придерживаясь синергетического подхода, автор пришел к выводам о том, что «в основе эффективности прокурорского надзора лежат два взаимообусловленных фактора: первый — качество правового регулирования прокурорского надзора; второй — эффективность правоприменительной деятельности органов прокуратуры» [15, с. 6].
В целом результаты анализа действующего законодательства, теоретико-прикладных разработок, а также приведенный зарубежный опыт создают предпосылки к пересмотру существующей модели прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности посредством усиления в ней роли органов прокуратуры. Надеемся, что решение освещенных вопросов, нацеленных на модернизацию надзорной деятельности прокуратуры в указанной сфере, существенно укрепит правовые основы устойчивого экономического развития России.
Отдельные тезисы представленного исследования были апробированы на Международной научно-практической конференции «Деловое сотрудничество как ресурс устойчивого экономического развития и привлечения инвестиций» (21—23 мая 2019 г., г. Псков). Не претендуем на безапелляционность изложенных суждений. Надеемся на их критическое обсуждение учеными и практиками, не безразличными к проблемам прокурорского надзора в сфере ОРД. Приглашаем к дискуссии.
1. Kazarina A.H. Prosecutor’s supervision. Economy. The Legality / Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation. Moscow, 2007. 429 p. (In Russ.)
2. State of crime in Russia for January - December 2019. Official website of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation. Statistics and Analytics. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/reports/item/19412450/ (accessed 03.02.2020). (In Russ.)
3. State of crime in Russia for January - December 2019. Official website of the Prosecutor General’s office of the Russian Federation. Main Department of legal statistics and information technologies. URL: http://crimestat.ru/analytics (accessed 03.02.2020). (In Russ.)
4. Potapov S.A. Problems of detection and disclosure of economic and tax crimes. Bulletin of the Tambov University. Series: Humanitarian Sciences, 2015, no. 4 (144), pp. 92-99. (In Russ.)
5. Dytchenko G.V. Actual problems of ensuring the legality of operational investigative activities to counteract economic and corruption crimes. Bulletin of the Saratov state law Academy, 2018, no. 6, pp. 184-192. (In Russ.)
6. Legal bases of operational search activity: studies. handbook for University students studying in the field of law / V.V. Alekseev [et al.]. Moscow: UNITY-DANA Publ., 2016. 175 p. (In Russ.)
7. Criminal procedure code of the Republic of Belarus no. 295-Z. dated July 16, 1999. URL: http://etalonline.by/document/?regnum=HK9900295 (accessed 20.01.2020). (In Russ.)
8. Knyazeva E.G. Prosecutor’s supervision in foreign countries. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/prokurorskiy-nadzor-v-zarubezhnyh-stranah (accessed 17.01.2020). (In Russ.)
9. CC RF: the results of the ORM are not evidence. URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/ks-rf-rezultaty-orm-ne-yavlyayutsya-dokazatelstvami/ (accessed 21.01.2020). (In Russ.)
10. On operational search activity: federal law no. 144-FZ of 12.08.1995. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7519/242fe87374e228dd4283f6319aa760c5bbee4206/ (accessed 21.01.2020). (In Russ.)
11. Pisenholz B.V. Specific Features of Prosecutor supervision over the investigation of economic crimes. Collection of scientific works SWorld, 2011, vol. 8, no. 3, pp. 91-93. (In Russ.)
12. Zheleznyak N.S. Problems of prosecutorial supervision over the execution of laws by bodies engaged in operational investigative activities: scientific and practical commentary. Krasnoyarsk: Sibui of the Federal drug control service of Russia, 2013. 94 p. (In Russ.)
13. Babichev D.A. Limits of Prosecutor’s supervision over the legality of decisions in the operational search activity of divisions of internal Affairs bodies. Legal science and practice: Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of internal Affairs of Russia, 2018, no. 4, pp. 103-108. (In Russ.)
14. Dytchenko G.V. Russian and foreign legal models for ensuring the legality of operational investigative activities by the Prosecutor’s office (comparative legal analysis). Legal state: theory and practice, 2017, no. 3 (49), pp. 177-184. (In Russ.)
15. Efficiency of Prosecutor’s supervision of preliminary investigation: a synergistic approach / ed. by S.N. Nazarov. Rostov-on-Don: publishing house of South-Russian Institute of Management of RANEPA, 2017. 128 p. (In Russ.)
