Россия
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.01 Общие вопросы
В статье на основе анализа статистических показателей, научных и учебно-методических источников, а также правоприменительной практики изучаются нарушения в области оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности. Автором обосновывается необходимость установления действенного и эффективного прокурорского надзора за соблюдением законности в указанной сфере как важнейшего условия формирования устойчивого экономического развития России. В данном контексте с учетом опыта зарубежных стран выделяются и рассматриваются три наиболее значимых вопроса, требующих концептуального решения: 1) усиление прокурорского надзора за законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность; 2) ориентация уполномоченных прокуроров на своевременный профессиональный анализ материалов оперативно-разыскных дел, накапливаемых субъектами оперативно-разыскной деятельности в ходе осуществления оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности; 3) расширение пределов прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности, включив в их рамки информацию, получаемую от негласных источников. Делается вывод о наличии предпосылок к пересмотру существующей модели прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности посредством системного усиления в ней роли органов прокуратуры.
экономическое развитие России, преступления экономической направленности, прокурорский надзор, законность, оперативно-разыскная деятельность, оперативно-разыскное решение, оперативно-разыскное документирование, оперативно-разыскное дело, оперативно-разыскное мероприятие
Документирование преступных действий традиционно относится к одному из механизмов выполнения задач оперативно-разыскной деятельности (далее — ОРД), ориентированному на выявление и закрепление оперативно-разыскным путем фактических данных о причастности к приготовлению или совершению преступлений разрабатываемых лиц. Конечной целью оперативно-разыскного документирования является обеспечение возможности использования этих данных в процессе доказывания по уголовным делам для принятия к виновным мер, предусмотренных уголовным законом.
Указанное положение достаточно часто прослеживается в научных и учебно-методических источниках, является общепринятым, если даже не аксиоматичным среди авторов, увлеченных проблемами ОРД. В то же время, несмотря на его логичность и в профессиональном смысле убедительность, приведенное утверждение каждый раз обогащается, когда находит отражение и развитие в конкретных прикладных областях правоохранительной деятельности.
Обращаем внимание, что в правоприменительной практике оперативно-разыскное документирование всегда считалось непростым элементом ОРД, влекущим применение значительных сил, средств, а также проведение комплекса оперативно-разыскных мероприятий. Его эффективность во многом зависит от уровня знаний оперативных сотрудников ОВД, а также навыков применения оперативно-разыскного инструментария в заданных направлениях профессиональной деятельности. Особенно это касается документирования преступлений в экономической сфере, отличающихся повышенной латентностью и изощренностью реализуемых теневых схем, величиной причиненного ущерба и иными масштабными злоупотреблениями, в том числе и со стороны самих субъектов ОРД, то есть в сфере, где грань законности часто размыта в силу многочисленных объективных и субъективных факторов.
Определяющую и наиболее значимую роль в обеспечении законности оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности играет надзорная деятельность прокуратуры. Занимая особое место среди органов государственной власти и, соответственно, в государственной системе регулирования общественных отношений, именно прокуратура в лице уполномоченных прокуроров наделена законодателем специальными полномочиями, позволяющими давать оценку процессам документирования на предмет правомерности и полноты применяемых оперативно-разыскных мер, а также соблюдения нормативно установленных правил и процедур, предполагающих дальнейшее использование результатов ОРД в доказывании по уголовным делам.
Кроме того, в случае выявленных нарушений уполномоченные прокуратуры обязаны применять акты прокурорского реагирования, влияя тем самым не только на качественную сторону оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности, но и на количественные показатели привлечения преступивших закон сотрудников оперативных подразделений к юридической ответственности.
«Стоит отметить, что группа правонарушений экономической направленности, определенная в форме “П” прокурорской отчетности, существенно разнится с группами, принятыми в уголовной статистике. Она имеет общий подраздел “в сфере экономики”, куда входят количественные показатели о выявленных нарушениях законов о собственности (государственной, муниципальной), о приватизации, о землепользовании, о внешнеэкономической деятельности, о кредитно-банковской деятельности, о монополиях, о налогах, о бюджете, о банкротстве, о ценных бумагах. Как указывает А.Х. Казарина, это далеко не исчерпывающий перечень всех возможных посягательств на экономическую систему, но объединяющий наиболее опасные из них, подлежащие особой правовой охране» [1, с. 221].
О важности прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности говорят также официальные статистические данные. Так, по сведениям МВД Российской Федерации, в 2019 году выявлено 104 927 преступлений вышеуказанной категории (из них 88 745 — сотрудниками ОВД). Причем, начиная с 2015 года, показатели остаются стабильно высокими, не опускаясь ниже отметки в 100 тыс. в каждом отчетном году [2].
Не менее информативными представляются сведения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, разделяющие зарегистрированные в 2019 году преступления экономической направленности по категориям: налоговые — 4,503 тыс., коррупционной направленности — 30,991 тыс., экологические — 22,230 тыс., террористического характера — 1,806 тыс., экстремистской направленности — 585 тыс., связанные с оборонно-промышленным комплексом — 784 тыс. [3].
Неофициальные данные выглядят еще более удручающе. Как отмечают эксперты, «экономические преступления в силу латентности попадают в сферу официальной статистики в среднем всего лишь на уровне 3-10% от общего числа подобных преступлений. Доля лиц, совершивших преступления экономической направленности, в числе всех выявленных преступников и того меньше — 1,5-2,2%. Из них осуждаются около 40%. Остальные освобождаются от уголовной ответственности по различным основаниям» [4, с. 92].
Количественные показатели работы ОВД, в том числе отражающие результаты негласной деятельности субъектов ОРД, свидетельствуют не только о привлекательности экономической сферы для совершения в ней преступлений, но и о наличии своего рода дефектов как в превентивной работе уполномоченных правоохранительных структур, так и в документировании ими преступлений экономической направленности. К сожалению, в правоприменительной практике объектами оперативных разработок достаточно часто являются предприниматели — представители малого и среднего бизнеса, развивающие свое дело при неблагоприятных условиях уголовно-правового давления на экономику. Проблема заключается в том, что действия, которые являются частью обычного хозяйственного оборота или результатом незначительных ошибок в экономической деятельности предприятий, организаций и граждан, могут быть квалифицированы и квалифицируются как преступления [5, с. 186].
Очевидно, что причины сложившейся ситуации очень часто кроются в коррупционных посягательствах сотрудников оперативно-разыскных органов на субъекты хозяйственной деятельности. Нередки случаи, когда эти сотрудники сами предают интересы службы в результате финансовых предложений криминального характера.
Изучение литературных источников дает возможность выделить наиболее распространенные нарушения законности при оперативно-разыскном документировании преступных действий разрабатываемых лиц. К ним относятся:
— фальсификация данных, свидетельствующих о причастности разрабатываемых к приготовлению или совершению преступления;
— провокация разрабатываемых на совершение противоправных действий;
— неоправданное накопление материалов на разрабатываемых, что позволяет им длительное время безнаказанно продолжать совершение преступлений;
— ущемление охраняемых прав и интересов разрабатываемых, в частности, необоснованное изъятие принадлежащих им имущества и ценностей, документов;
— проведение вместо оперативно-разыскных мероприятий следственных действий до возбуждения уголовного дела [6, с. 162].
Отступая от норм закона, что можно иметь в конечном итоге? Не что иное, как признание недопустимыми полученных доказательств, позволяющее разрабатываемым фигурантам избегать уголовной ответственности за тяжкие и особо тяжкие преступления, а в некоторых случаях и вовсе беспрепятственно покидать территорию России с незаконно накопленными капиталами.
Приведенные нарушения законности не являются исчерпывающими и закономерно не отображают все дефекты сферы оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности. Как показывают результаты анализа надзорной деятельности прокуратуры, нарушения (умышленные злоупотребления) могут быть самыми разными. И в первую очередь они проявляются тогда, когда сотрудниками оперативных подразделений совершаются действия, не соответствующие предписаниям Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — ФЗ об ОРД).
На наш взгляд, в целях своевременного пресечения широкого спектра существующих нарушений при осуществлении оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности, установления действенного и эффективного надзора за соблюдением законности в указанной сфере и, наконец, формирования условий устойчивого экономического развития России необходимо концептуальное решение трех наиболее важных вопросов.
Первым из них и во многом определяющим является усиление прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскных решений. В данном контексте представляется принципиально важным наделение уполномоченных прокуроров правом давать письменные указания органам, осуществляющим ОРД, о проведении оперативно-разыскных мероприятий. Такие указания должны иметь обязательный для исполнения характер. В пример приведем правоприменительную практику Республики Беларусь, где закрепленное в УПК соответствующее право [7] активно и эффективно реализуется в интересах противодействия преступности.
Не менее интересен опыт развитых стран дальнего зарубежья. Так, в США действует институт государственной власти — своего рода аналог Генеральной прокуратуры России, называемый Атторнейской службой. Согласно открытым источникам функции и престиж американского прокурора в последние годы сильно изменились. Атторнеи получили больше полномочий. Прокуратура США усиливает ориентированность на борьбу с преступностью и предотвращение преступлений. Схожая ситуация в Японии, где по наблюдениям исследователей все делается для того, чтобы использовать возможности прокуратуры для поддержания режима законности и правопорядка [8].
Как показывает анализ прокурорской практики, в силу отсутствия такой формы прокурорского реагирования по делам оперативного учета, как «указание», прокуроры вынуждены либо выносить представления о выявленных нарушениях закона, либо направлять требования об устранении допущенных нарушений. Однако подобная подмена не оказывает желаемого влияния на обеспечение законности в борьбе с преступностью, а потому проблему не решает.
Безусловно, возвращение права уполномоченному прокурору давать письменные указания о проведении либо прекращении ОРМ не должно влечь бездумной активизации ОРД, центробежным порядком разгонять эту деятельность в направлениях и пределах, не соответствующих ее целям и задачам, приводить к абсурду в использовании оперативно-разыскных сил и средств. Не менее важно исключить злоупотребления правом, как, например, в деле «активиста» Стерненко, когда убийца, вопреки имеющимся в материалах уголовного производства безоговорочным доказательствам его вины, безнаказанно ходит на свободе под защитой Генеральной прокуратуры Украины и Службы безопасности Украины. Подобного рода надзорная практика в сфере ОРД недопустима.
На наш взгляд, вектор усиления полномочий прокуроров должен соответствовать импульсам, задаваемым Стратегией национальной безопасности Российской Федерации. В ее рамках отдельное внимание уделено обеспечению в России государственной и общественной безопасности на основе эффективной деятельности правоохранительных органов и специальных служб, а также органов государственного контроля (надзора).
Вторым вопросом считаем необходимость первоочередной ориентации уполномоченных прокуроров на своевременный профессиональный анализ материалов оперативно-разыскных дел, накапливаемых субъектами ОРД в ходе осуществления оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности.
На наш взгляд, работа в указанном секторе должна осуществляться прежде всего исходя из понимания особой процессуальной роли фактических данных, накапливаемых оперативно-разыскным путем. Специалистам в области ОРД хорошо известно, что полученные и закрепленные в процессе оперативно-разыскного документирования сведения можно сравнить с бесформенной материей, которая приобретает четкие очертания только лишь при условии соблюдения установленных процедур.
В данном ракурсе приведем напоминание Конституционного Суда Российской Федерации, который в 2017 году в очередной раз указал, что результаты оперативно-разыскных мероприятий представляют собой лишь сведения о фактах, которые могут стать доказательствами. При этом Суд подчеркнул, что результаты оперативно-разыскных мероприятий являются не доказательствами, а лишь сведениями об источниках тех фактов, которые, будучи полученными с соблюдением требований ФЗ об ОРД, могут стать доказательствами только после закрепления их надлежащим процессуальным путем [9].
Законность осуществления оперативно-разыскного производства в рамках оперативно-разыскных дел базируется прежде всего на фундаментальных правовых основах. В частности, согласно предписаниям статьи 10 ФЗ об ОРД дела оперативного учета заводятся при наличии установленных законом оснований в целях собирания и систематизации сведений, проверки и оценки результатов ОРД, а также принятия на их основе соответствующих решений. Факт заведения дела оперативного учета не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов человека и гражданина. Дело оперативного учета прекращается в случаях решения конкретных задач ОРД, а также установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности решения этих задач. Перечень дел оперативного учета и порядок их ведения определяются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД [10].
В правоприменительной практике уполномоченных прокуроров вышеуказанные основы закономерно должны подлежать конкретизации. В этом ключе нам импонирует точка зрения Б.В. Пизенгольца, который, изучая особенности прокурорского надзора за расследованием экономических преступлений, профессионально выделил предмет прокурорской проверки дел оперативного учета. В него вошли такие сегменты, как: «правомерность заведения оперативно-розыскных дел; практическая необходимость осуществления намеченных мероприятий оперативно-розыскного характера; ход и результаты проведенных мероприятий; правильность документального оформления полученных сведений; полезность полученных данных для раскрытия и расследования преступлений» [11, с. 92].
Одновременно считаем небезупречными позиции уважаемых авторов, ограничивающих предмет прокурорского надзора. Например, к таковым относим мнение Н.С. Железняка, который выводит с орбиты надзорной деятельности прокуроров «оценку законности оперативно-розыскных мероприятий, результаты которых представляются в уголовное судопроизводство» [12, с. 20—23]. По нашему глубокому убеждению, сужение зоны ответственности уполномоченных прокуроров, как, впрочем, и безынициативность, и поверхностное выполнение ими своих обязанностей, является одним из проявлений нарушения законности.
Третий вопрос наиболее острый и, соответственно, дискуссионный. Он касается деликатной области ОРД, которая испокон веков считается святая святых этой деятельности — сферы конфиденциального сотрудничества. В частности, считаем обоснованным и своевременным расширить пределы прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности, включив в их рамки информацию, получаемую субъектами ОРД от негласных источников.
Важно отметить, что личные данные тайных сотрудников (кроме нормативно установленных случаев), не могут выступать предметом исследования в порядке и процессе прокурорских инициатив. Это ключевые основы теории и практики ОРД, упирающиеся в проблемы безопасности конфидентов и профессиональной ответственности сотрудников оперативных подразделений [13, с. 107]. Даже незначительные попытки исследователей пошатнуть эти основы либо их пересмотреть с малейшим отклонением от устоявшихся канонов ОРД влекут незамедлительную критику представителей научных школ ОРД, отсекая не только полемические, но и конструктивные предложения. Тем не менее, на наш взгляд, не раскрывающая личные данные конфидента информация об объектах оперативной разработки и представляющих оперативный интерес связях (например, в банковском секторе, правоохранительных и иных органах государственной власти), содержащая важные для раскрытия экономических преступлений сведения либо определяющая дальнейшие направления оперативного поиска, а также позволяющая осуществлять объективное оценивание применяемых оперативно-разыскных сил, средств и мер в плане их комплексности и эффективности, предметом прокурорского надзора охватываться должна. В противном случае, любую прокурорскую проверку оперативно-разыскных материалов можно смело считать неполной.
В данном аспекте представляется познавательным мнение исследователей, подчеркивающих целесообразность прокурорских проверок законности осуществления субъектами ОРД и лицами, находящимися с ними в конфиденциальных отношениях, намеченных мероприятий. К примеру, Б.В. Пизенгольц утверждает, что такого рода проверки должны проводиться для того, чтобы указанные лица не накапливали полученные сведения о преступной деятельности работников тех или иных государственных организаций и коммерческих формирований и не доводили тем самым до причинения крупного ущерба, а своевременно принимали соответствующие меры к предупреждению или пресечению совершения хищений, растраты и присвоения средств лицами, ставшими на преступный путь [11, с. 92].
В порядке укрепления выбранной позиции снова укажем на практику стран с достаточно эффективной правоохранительной системой. Например, в ФРГ функционирует институт участия прокурора в ОРД, обусловленный соответствующей ролью прокурора в уголовном процессе [14]. В соответствии с положениями УПК Германии прокуроры уполномочены направлять запросы о предоставлении оперативной информации, а также участвовать в агентурных операциях (таких как, например, мониторинг телекоммуникаций или перехват и запись не публично произнесенной речи). Кроме этого, прокуроры Германии допущены к работе с тайными осведомителями. Например, согласно предписаниям гамбургского Циркуляра от 30 марта 1982 года по использованию осведомителей и других информаторов между полицией и прокуратурой осуществляется тесное сотрудничество по использованию осведомителей, а также обеспечению гарантий конфиденциальности их работы [5, с. 190].
Изложенная в работе система аргументов несколько выходит за рамки популярных в юридической науке положений (В.В. Алексеев, Л.А. Бакланов, В.А. Галушко и др.), согласно которым соблюдение законности при документировании состоит преимущественно в выполнении всех норм и предписаний законных и подзаконных нормативных правовых актов при организации и проведении оперативно-разыскных мероприятий [6, с. 161]. В контексте освещенных вопросов более точной, имеющей прикладной характер представляется точка зрения С.Н. Назарова. Придерживаясь синергетического подхода, автор пришел к выводам о том, что «в основе эффективности прокурорского надзора лежат два взаимообусловленных фактора: первый — качество правового регулирования прокурорского надзора; второй — эффективность правоприменительной деятельности органов прокуратуры» [15, с. 6].
В целом результаты анализа действующего законодательства, теоретико-прикладных разработок, а также приведенный зарубежный опыт создают предпосылки к пересмотру существующей модели прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскного документирования преступлений экономической направленности посредством усиления в ней роли органов прокуратуры. Надеемся, что решение освещенных вопросов, нацеленных на модернизацию надзорной деятельности прокуратуры в указанной сфере, существенно укрепит правовые основы устойчивого экономического развития России.
Отдельные тезисы представленного исследования были апробированы на Международной научно-практической конференции «Деловое сотрудничество как ресурс устойчивого экономического развития и привлечения инвестиций» (21—23 мая 2019 г., г. Псков). Не претендуем на безапелляционность изложенных суждений. Надеемся на их критическое обсуждение учеными и практиками, не безразличными к проблемам прокурорского надзора в сфере ОРД. Приглашаем к дискуссии.
1. Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность / Академия Генер. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2007. 429 с.
2. Состояние преступности в России за январь - декабрь 2019 года // Официальный сайт МВД Российской Федерации. Статистика и аналитика. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/reports/item/19412450/ (дата обращения: 03.02.2020).
3. Состояние преступности в России за январь - декабрь 2019 года // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Главное управление правовой статистики и информационных технологий. URL: http://crimestat.ru/analytics (дата обращения: 03.02.2020).
4. Потапов С.А. Проблемы выявления и раскрытия экономических и налоговых преступлений // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2015. № 4 (144). С. 92-99.
5. Дытченко Г.В. Актуальные проблемы обеспечения законности оперативно-розыскной деятельности по противодействию экономическим и коррупционным преступлениям // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 6. С. 184-192.
6. Правовые основы оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / В.В. Алексеев [и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. 175 с.
7. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь от 16 июля 1999 г. № 295-З. URL: http://etalonline.by/document/?regnum=HK9900295 (дата обращения: 20.01.2020).
8. Князева Е.Г. Прокурорский надзор в зарубежных странах. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/prokurorskiy-nadzor-v-zarubezhnyh-stranah (дата обращения: 17.01.2020).
9. КС РФ: Результаты ОРМ не являются доказательствами. URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/ks-rf-rezultaty-orm-ne-yavlyayutsya-dokazatelstvami/ (дата обращения: 21.01.2020).
10. Об оперативно-розыскной деятельности: федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7519/242fe87374e228dd4283f6319aa760c5bbee4206/ (дата обращения: 21.01.2020).
11. Пизенгольц Б.В. Особенности прокурорского надзора за расследованием экономических преступлений // Сборник научных трудов SWorld. 2011. Т. 8. № 3. С. 91-93.
12. Железняк Н.С. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: научно-практический комментарий. Красноярск: СибЮИ ФСКН России, 2013. 94 с.
13. Бабичев Д.А. Пределы прокурорского надзора за законностью решений в оперативно-розыскной деятельности подразделений органов внутренних дел // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 4. С. 103-108.
14. Дытченко Г.В. Российская и зарубежные правовые модели обеспечения органами прокуратуры законности оперативно-розыскной деятельности (сравнительно-правовой анализ) // Правовое государство: теория и практика. 2017. № 3 (49). С. 177-184.
15. Эффективность прокурорского надзора за предварительным следствием: синергетический подход / под. ред. С.Н. Назарова. Ростов-на-Дону: Изд-во ЮРИУ филиала РАН-ХиГС, 2017. 128 с.
