employee
Volga-Vyatsky branch of Moscow Technical University of Communications and Informatics
Russian Federation
The article attempts to form a system of criteria to assess the effectiveness of the emerging partnership between the police and society, the purpose of which is to ensure public safety. Among the groups of criteria that determine the basis of interaction and their effectiveness, the author highlights the legal, organizational and personal value. The author comes to the conclusion that the emerging system of criteria for assessing the effectiveness of police and society interaction is designed to determine a wide range of prospects and features of a constructive dialogue that can eliminate the confrontation of interests and destructiveness both in relation to society and in relation to police.
criterion, interaction, police, society, public security
Создание надежного, гибкого и эффективного механизма управления — залог успеха управленческой деятельности в любой отрасли и сфере управления. В рамках реформы Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России) одной из стратегических задач явилось дальнейшее совершенствование взаимодействия государства и его важнейшего института — полиции с обществом в обеспечении общественной безопасности. Сложившаяся общественно-политическая обстановка в стране обусловила выбор новой модели взаимодействия полиции и общества. Акценты в организации взаимодействия смещались от позиции доминирования полиции над обществом к совершенствованию правовых основ взаимодействия, к идее социального партнерства и глубокой модернизации контактов органов внутренних дел с гражданами [1, с. 236], их характеру, формам и содержанию [2, с. 86].
Данная трансформация отражала стремление ликвидировать сложившийся барьер недоверия между милицией/полицией и населением, существенного снижающего эффективность взаимодействия между ними, а также обеспечения смены приоритетов в работе органов внутренних дел.
Модернизация сложившейся системы взаимодействия органов внутренних дел и общества определила не только дальнейшую интеграцию органов внутренних дел с населением, но и актуализировала проблему разработки системы критериев эффективности данного взаимодействия, отвечающей интересам государственной власти, общества и способной обеспечить надежный уровень общественной безопасности.
Анализ научной литературы позволяет констатировать, что, исследуя проблемы организации деятельности полиции во всем ее диапазоне многообразия видов, направлений и содержания, в том числе и взаимодействия с обществом, авторы сосредоточивают свое внимание на системе критериев оценки эффективности этой деятельности. Отмечая, что ее состояние не идеально [3, с. 217], исследователи и практики, основываясь на нормативной базе и выявляя противоречия и несоответствия сложившимся реалиям, предлагают варианты оценочных показателей деятельности полиции, определяя при этом параметры взаимодействия полиции и общества, прогнозируя перспективы их результатов. При этом подчеркивается необходимость осуществления систематического обновления критериев эффективности ее деятельности [4, с. 86].
Так, в своих работах А.Ю. Аврутин рассматривает деятельность органов внутренних дел в различных аспектах и прежде всего в направлении совершенствования управления, призванного обеспечить оптимальность функционирования и развития системы МВД России с целью полного удовлетворения общественных потребностей по поддержанию правопорядка и общественной безопасности, а также формирования модели полиции как полиции с «человеческим лицом», отвечающую «социальным ожиданиям населения». Автором отмечается, что процесс реформы полиции обусловливает отказ от «приоритетов и критериев оценки эффективности функционирования полиции, ориентированных на достижение статистического благополучия» [5, с. 79].
По мнению Е.В. Киричек, критерием взаимодействия выступает социальная стабильность общества, социализация личности, различные формы и методы взаимодействия. Исследователем предлагается разработать в том числе критерии эффективности взаимодействия поли
ции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества [6, с. 29].
А.Н. Соколов и К.С. Сердобинцев предлагают разрабатывать критерии оценки деятельности МВД России и пути реформы представителям общества и государства при консультационном участии сотрудников МВД России, но без права решающего голоса. Тезис об общественном мнении как главном критерии оценки деятельности полиции предлагается скорректировать. Общественное мнение, на их взгляд, должно быть главным критерием оценки деятельности участковых уполномоченных и одним из важнейших критериев оценки деятельности всей полиции в целом [7, с. 18].
Позиция исследователей В.А. Толстика и С.В. Зиновьева однозначна и заключается в том, что «придание законной силы общественному мнению как основному критерию оценки деятельности полиции — это огромнейший шаг, направленный в первую очередь на повышение авторитета правоохранительных органов в глазах граждан, формирование доверия общества к принципиально новому формированию — полиции [8, с. 372].
В то же время ряд исследователей высказывают критические суждения в отношении надежности общественного мнения как оценочного критерия, аргументируя свою позицию возможностью манипуляций общественным мнением [9, с. 47].
Так, В.В. Попов обращает внимание на необходимость использования реальной научности в выборе инновационных подходов к формированию критериев оценки деятельности полиции, а потенциал общественного мнения как одного из основных критериев в настоящее время представляется весьма ограниченным в своей объективности. По мнению автора, выбор общественного мнения как одного из главных нововведений, ставшего альтернативным устоявшимся официальным критерием оценки, предполагает возникновение новых сложностей, обусловленных возможностями манипуляции общественным сознанием. Решение этой сложнейшей задачи зависит не только от информационно-пропагандистских возможностей МВД России, уступающих потенциалам современных деструктивных пропагандистских атак, а и от результатов всей внутренней политики нашей страны [10, с. 163].
Изучая возможности совершенствования результативности взаимодействия полиции и общества, авторы В.И. Майоров и О.Н. Дунаева задаются вопросом: «Быть или не быть социальному партнерству?», и поиск ответа на него выстраивают на основе сравнительного анализа, опыта взаимодействия полиции и населения зарубежных стран. Исследователи подчеркивают необходимость совершенствования механизма общественного мониторинга — как социального маркера, правовой интеграции общества, как залога социального партнерства полиции и общества, что будет вызывать целесообразность со стороны полиции не только чутко прислушиваться к «пульсу» общественного мнения, но и оперативно устранять выявленные недостатки» [11, с. 42].
Таким образом, исследовательский фокус научной общественности сосредоточен на необходимости дальнейшего совершенствования критериев оценки деятельности территориальных органов полиции на основе инновационных подходов в организации их взаимодействия с гражданами, опираясь на правовую основу и практический опыт в целях обеспечения эффективности данного взаимодействия. Подходы к выбору объективных критериев, показателей и индикаторов оценки социально значимых результатов партнерских отношений полиции и общества носят дискуссионный характер и детерминированы к соотнесению поставленных целей и достигнутых результатов деятельности.
Исходя из того, что критерий — это определенное явление, на основе которого производится сравнение и оценка другого явления или процесса, и в этом смысле критерий — это средство определения качественного количества чего-либо, то есть это определенная мера [12], используя которую необходимо добиться, чтобы организация взаимодействия являла собой эффективный механизм в решении проблемы защиты личности, общества и государства в условиях демократических преобразований. При этом необходимо учитывать, что критерии и конкретизирующие их показатели способны не только выступать в роли формальных индикаторов, но и обеспечить внесение корректив в цели и задачи, планирование работы, анализ достигнутых результатов, что будет способствовать повышению эффективности данного взаимодействия.
Среди групп критериев, определяющих основы взаимодействия и их эффективность, целесообразно выделить нормативно-правовые, организационные и личностно-ценностные.
Положения нормативно-правовой регламентации взаимодействия определяют закрепление параметров, характер и содержание взаимодействия полиции и общества. Нор
мативно-правовая база обеспечивает регламентацию данного взаимодействия, отражая признаки организации и позицию власти. Так, нововведением в системе оценки деятельности полиции в рамках масштабной реформы стало акцентирование внимания на учете общественного мнения как одного из основных критериев оценки деятельности полиции [13]. Учитывая, что система оценочных критериев деятельности полиции стала включать в себя и показатели, позволяющие определять эффективность взаимодействия полиции и общества, то принятие и вступление в силу Федерального закона от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» способствовало не только усилению мотивации в деятельности территориальных органов полиции к творческому подходу к организации взаимодействия с населением, но и развитию готовности граждан к социальному взаимодействию с сотрудниками полиции, согласно которому граждане могут участвовать в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, в том числе выступать в роли внештатных сотрудников полиции [14].
Традиционно в составе системы показателей, определяющих эффективность взаимодействия полиции и общества, выступали количественные статистические показатели информационной базы данных по наличествующим общественным объединениям, направленности их деятельности и ее результативности. Так, если по состоянию на 2009 год на территории Российской Федерации функционировало свыше 36 тыс. общественных объединений правоохранительной направленности [15, с. 15], в 2012 году, как было отмечено на Первом всероссийском форуме добровольных дружин, было создано и действовало свыше 43 тыс. общественных формирований правоохранительной направленности, насчитывающих более 390 тысяч человек, то в 2013 году на территории Российской Федерации действовало более 45 тыс. общественных объединений правоохранительной направленности, численность которых составляет свыше 454 тысяч человек [16, с. 2]. Показатели свидетельствовали о тенденции роста социального взаимодействия правоохранительных органов и представителей общества в указанный период, повышении активности населения, что определяло эффективность взаимодействия полиции и общества.
В системе критериев эффективности взаимодействия особое значение занимают организационные показатели, отражающие процесс реформирования системы органов внутренних дел как интегрированной структуры в сочетании с горизонтальными связями с обществом, индикатором которых являются социально значимые результаты. Так, сотруднику полиции как активному и заинтересованному субъекту в укреплении партнерства следует неустанно влиять на перемены в содержании партнерских отношений и условий их реализации, обеспечивая их привлекательность, прагматизм и сози- дательность. В то же время одним из весомых индикаторов эффективного взаимодействия граждан и полиции служит степень готовности россиян к сотрудничеству с ней, что во многом определяется сменой приоритетов и методов в работе полиции, удовлетворенностью населения состоянием общественной безопасности. Основываясь на результатах исследований, необходимо подчеркнуть, что готовность граждан лично участвовать в охране общественного порядка снижается. Данный показатель составил в 2015 году всего 9%, что ниже показателей 2012—2013 годов на 5%. Та же тенденция наблюдается в отношении готовности граждан оказывать содействие в задержании преступников и пресечении правонарушений [17, с. 64]. В этой связи необходимо подчеркнуть значение такого индикатора как уровень гражданского контроля, что имеет место во многих странах мира. Однако дальнейшая централизация полиции, способствующая ее закрытости для гражданского контроля, монополизация в обеспечении общественной безопасности сокращают практические возможности осуществления гражданского контроля за реализацией эффективного взаимодействия полиции и общества.
Необходимо отметить такой показатель, определяющий возможности повышения эффективности партнерских отношений, как мера морального и материального стимулирования со стороны органов власти граждан, участвующих в решении общих с полицией задач по обеспечению общественной безопасности. Если процесс взаимодействия не будет обеспечен финансовыми и материальными ресурсами, то рациональности от данного процесса и реальной отдачи в решении поставленных задач ожидать бессмысленно. Так, на основе республиканского Закона «Об общественных пунктах охраны порядка (ОПОП) в Республике Татарстан» члены ОПОП, оказывающие помощь правоохранительным органам в поддержании порядка, получают зарплату из бюджета муниципалитетов [18, с. 2], что во многом способствует обеспечению заинтересованности
и созданию условий, определяющих интерес к повышению эффективности взаимодействия.
Эффективность социального партнерства не может формироваться в условиях информационного вакуума. Средства массовой информации, выступая в роли мощного индикатора, способствуют не только расширению информационного контента, но и формированию оптимистичной и заинтересованной позиции населения в совершенствовании взаимодействия.
Эволюция оценки эффективности партнерских отношений предполагает использование критериев, обеспечивающих сочетание ведомственных интересов полиции и интересов представителей общественности. При этом важно, чтобы требования эти были объективными и учитывали реальные возможности (материальные, социальные, политические), которыми располагают и структуры полиции и общество, в противном случае функциональная способность взаимодействия будет нарушена. Так, критерии и показатели внутренней оценки согласно приказу МВД России от 31 декабря 2013 года № 1040 систематизированы таким образом, чтобы орган внутренних дел был мотивирован к стремлению достичь положительной внешней оценки своей деятельности, что будет свидетельствовать о стремлении к совершенствованию организации социальной эффективности деятельности полиции, о качественном выполнении возложенных на нее задач по взаимодействию с населением. Данные показатели обеспечивают возможность формирования комплекса индикаторов эффективности партнерских отношений [19].
Систематическое проведение социологических замеров, их комплексный анализ обеспечивает не только возможность оперативного и своевременного внесения конструктивных корректив в функционирование взаимодействия полиции и общества, но и совершенствования его эффективности. Анализ общественного мнения, осуществляемый ВНИИ МВД России на основе социологических опросов независимых и авторитетных центров (ВЦИОМ Фондом «Общественное мнение», «Левада-центром», в том числе ВНИИ МВД России и др.), проводимых во всех субъектах Российской Федерации, показывает степень соответствия ожиданиям и потребностям общества, качество деятельности полиции и эффективность ее взаимодействия с населением. Так, ежегодный комплексный анализ (в динамике за 2011—2015 гг.) общественного мнения позволяет сделать выводы: во-первых, по сравнению с «крахом доверия» населения к ОВД в 1990-х годах уровень доверия вырос и перевалил за 50%; во-вторых, уверенность граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов от преступных посягательств имеет динамику роста в пределах 31—39%; в-третьих, за пять лет административной реформы ОВД уровень доверия к полиции не изменился, он стабилен в пределах 50—55%. Исследователи констатируют: заметного прогресса в реализации концепции социального партнерства не наблюдается, а правоохранительные органы в оценке населения соответствуют новой доктрине «полиция на службе общества» лишь наполовину — 50—55% [20, с. 46].
В то же время необходимо отметить, что независимые исследования крупных российских социологических центров могут оказаться не совсем корректными и представлять противоречивые данные. Так, ВЦИОМ-Спутник ко Дню сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации опубликовал результаты исследования отношения россиян к полиции, проведенного в ноябре 2017 года, на основании которого был зафиксирован рекордно высокий результат: уровень доверия граждан к полиции составил 67%. В 2015—2016 годах соответствующий показатель составлял 46—47%. Уровень недоверия соответственно снизился до 27% [21]. Однако согласно представленным на официальном сайте Левада-центра результатам проведенного исследования в октябре 2017 года с аналогичной тематикой каждый третий респондент (34%) оценивал работу полиции негативно. Безусловно, хотя оба исследования показывают положительные изменения общественного мнения о полиции, но общественное мнение при этом нельзя назвать однозначно положительным, так же как и имидж сотрудников полиции [22, с. 482].
Опыт подтверждает, что при необходимости манипулировать можно любым критерием. Так, сегодня особенно сложно создать барьеры, исключающие различные виды имитации бурной деятельности, что во многом способствует искажению реальных результатов осуществления партнерских отношений с обществом, отчасти и разочарованию в них. К примеру, 13 марта 2014 года в г. Н. Новгороде был открыт первый в России рекрутинговый центр полиции — пилотный проект Департамента государственной службы и кадров МВД России, задуманный как имиджевое мероприятие с целью привлечь внимание, а затем подробно рассказать населению о работе органов внутренних дел, то есть главной задачей нового структурного подразделения явля
лась пропаганда работы в полиции [24, с. 1099], что должно было способствовать укреплению ее имиджа и связей с населением. Однако через несколько месяцев заявленный центр был ликвидирован, а все обращения граждан с целью уточнения судьбы центра остались без внимания соответствующих структур ГУВД по
Н. Новгороду, что никак не способствовало формированию позитивного общественного мнения о деятельности полиции. Отсюда задача — создать индикаторы механизма измерения, исключающие практику манипуляции со статистикой и отчетными данными.
Таким образом, формирующаяся система критериев оценки эффективности взаимодействия полиции и общества призвана определить широкий диапазон перспектив и особенностей конструктивного диалога. Противодействием недоверию по отношению к органам полиции, которое фиксируется социологическими опросами, выступает практика организации взаимодействия с его правовыми и организационными началами, систематичностью, последовательностью, без которых невозможно обеспечить развитие тенденции «сокращения социальной дистанции» между полицией и населением.
1. Loktionova Yu.Yu. The Concept and importance of involving the population in the investigation and prevention of crimes. Society and law, 2009, no. 3. (In Russ.)
2. Khanin S.V. Trends and contradictions in the development of organizational and legal bases of police and society interaction in the conditions of democracy formation in Russia. Legal science and practice: Bulletin of Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of internal Affairs of Russia, 2017, no. 4, pp. 82-87. (In Russ.)
3. Krylov I.S. Legal and organizational problems of assessing the results of the preliminary investigation in the system of the Ministry of internal Affairs of Russia. Police in the mechanism of the state: history and modernity: collection of articles on the materials of the International scientific and practical conference (Nizhny Novgorod, May 24-25, 2017) /ed. by V.A. Tolstik. Nizhny Novgorod: Nizhny Novgorod Academy of the Russian interior Ministry Publ., 2017. (In Russ.)
4. Yanbukhtin R.M. The effectiveness of the police: problems and criteria. Bulletin VEGU, 2013, no. 1 (63). (In Russ.)
5. Avrutin A.Yu. Police and police in the mechanism of state power in Russia: theory, history, prospects. St. Petersburg: Law center Press Publ., 2003. (In Russ.)
6. Kirichek E.V. Interaction of police and civil society institutions in the Russian Federation. Administrative law and procedure, 2015, no. 7. (In Russ.)
7. Sokolov A.N., Serdobintsev K.S. Civil society, legal state, internal Affairs bodies (police): problems and tasks of interaction of law enforcement bodies with civil society institutions. Bulletin of the Kaliningrad law Institute of the Ministry of internal Affairs of Russia, 2011, no. 4 (26). (In Russ.)
8. Tolstik V.A., Zinoviev S.V. Public opinion as one of the main criteria for the official evaluation of the police. Russian police: yesterday, today, tomorrow: collection of scientific papers on the materials of the International scientific-practical conference: 2 vol. / under the general ed. A.N. Konev. Nizhny Novgorod: Nizhny Novgorod Academy of the Russian interior Ministry, 2012. Vol. 2. (In Russ.)
9. Klushin O.Z. Practice of assessing the effectiveness of law enforcement agencies of foreign countries and the possibility of its adaptation in the Russian Federation. Proceedings of the Academy of internal Affairs of Russia, 2007, no. 4. (In Russ.)
10. Popov V.V. Questions of evaluation of efficiency and activity of police. Bulletin of Volgograd Academy of the Ministry of internal Affairs of Russia, 2013, no. 3 (26). (In Russ.)
11. Mayorov V.I., Dunaeva O.N. Police and society: to be or not to be a social partnership. Sociological research, 2017, no. 4. (In Russ.)
12. Large dictionary of foreign words. Moscow, 2007; Ushakov D.N. Explanatory dictionary. Moscow, 1935- 1940; Krysin L.P Explanatory dictionary of foreign words. Moscow, 1998, etc. (In Russ.)
13. About police: federal law of February 7, 2011 no. 3-FZ. Rossiyskaya gazeta, 2011, February 8. (In Russ.)
14. On the participation of citizens in the protection of public order: federal law of April 2, 2014 no. 44-FZ. Collection of legislative acts of the RF, 2014, no. 14, art. 1536. (In Russ.)
15. Boskhamdgieva N.A., Kashkina E.V. Administrative legal regulation of interaction of internal Affairs bodies with civil society institutions in the prevention of offences. Administrative and municipal law, 2010, no. 9. (In Russ.)
16. Soloviev I. Institute of police assistants. Shield and sword, 2013, no. 12. (In Russ.)
17. Yakovlev O.V. Review of the results of public opinion monitoring on the level of personal security and the activities of the internal Affairs bodies of the Russian Federation: analytical review. Moscow: FGKU «All-Rus- sian research Institute of MIA of Russia» Publ., 2016. (In Russ.)
18. Who writes prescriptions for security. Shield and sword, 2018, no. 14. (In Russ.)
19. Questions of evaluation of the territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation: order of the Ministry of internal Affairs of 31.12.2013 no. 1040. Access from the reference legal system «ConsultantPlus». (In Russ.)
20. Mayorov V.I., Dunaeva O.N. Police and society: to be or not to be a social partnership. Sociological research, 2017, no. 4. (In Russ.)
21. All-Russian center for the study of public opinion. URL: wciom.ru/index.php?id=236&uid=116513 (accessed 12.03.2019). (In Russ.)
22. Menchikova K.Yu., Zakharov D.V. the Image of a police officer as an indicator of the effectiveness of law enforcement. Society. Science. Innovations: collection of articles XVIII all-Russian scientific and practical conference: in 3 vol. Kirov: Vyatka state University, 2018. (In Russ.)
23. Kiricheck E.V. The interaction of the police and institutions of civil society in the Russian Federation: the concept, objectives, principles, types and forms. Lex Russia, 2014, no. 9 (volume XIV), pp. 1093-1101. (In Russ.)
