Россия
УДК 34 Право. Юридические науки
В статье исследуются перспективы, а также ограничения, связанные с возможным использованием биометрических технологий в избирательном процессе Российской Федерации, в частности, труднодоступность центров, осуществляющих сбор биометрических данных, низкая информированность граждан, сбой в работе биометрических технологий. Проанализированы риски, которые могут привести к неправомерному лишению избирателей конституционных прав на участие в выборах и референдуме. В заключение делается вывод о необходимости предусмотреть правовые гарантии соблюдения избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, в частности, установить процедуру фиксации фактов технических нарушений, не позволяющих идентифицировать избирателей, и принятия решения о допуске таких избирателей к голосованию. Данная процедура призвана будет гарантировать соблюдение избирательных прав граждан в условиях невозможности биометрической идентификации из-за технических нарушений.
биометрические технологии, избирательный процесс, правовые гарантии, биометрические данные, голосование, биометрический реестр избирателей, единая биометрическая система (ЕБС)
На современном этапе развития информационного общества наблюдается всплеск интереса к использованию биометрических технологий в различных сферах жизнедеятельности человека, в том числе в избирательном процессе в целях обеспечения уникальной идентификации и предотвращения множественного голосования одного и того же избирателя.
Биометрические технологии позволяют фиксировать и сохранять в электронном формате статические и динамические физиологические характеристики человека. Статическими (анатомическими) характеристиками обозначается все то, что дано человеку от рождения и не подвергается изменениям со временем (геометрия лица, рисунок сетчатки глаза, геометрия рук, отпечатки пальцев). К динамическим (поведенческим) биометрическим характеристикам можно отнести почерк, голосовую артикуляцию, манипуляции на клавиатуре [1].
Многие страны мира (в основном страны Африки, Южной Америки и некоторые другие) в той или иной форме применяли биометрические технологии на выборах. По данным International IDEA, биометрические данные для идентификации избирателей на избирательных участках использовались в 50 из 174 стран, что составляет 28,7 % от общего числа исследованных стран (на рис. 1 выделены зеленым цветом), в 120 странах данные технологии не использовались на избирательных участках вообще, в том числе в России, что составляет 69 % (на рис. 1 выделены красным цветом), и еще по 4 странам информация отсутствует (на рис. 1 выделены серым цветом) [2].
мократии, например стран Европейского союза, в абсолютном большинстве не используют биометрические технологии на выборах и референдумах в связи с возможным нарушением тайны голосования, недостаточным уровнем защиты биометрических данных, возможными ошибками биометрической технологии, которые могут привести к лишению того или иного избирателя избирательных прав [3]. Биометрические данные позволяют в любой момент идентифицировать заинтересованное лицо по присущим только ему биологическим особенностям (отпечатки пальцев, сетчатка глаза, рисунок вен рук). Поэтому их обработка создает значительные риски для защиты прав и свобод граждан [4]. Нельзя исключать, что использование биометрических технологий на выборах может привести к нарушению принципов избирательного права, закрепленных в международных и национальных правовых актах.
Использование биометрических технологий включает в себя прежде всего регистрацию избирателей. Регистрация предполагает сбор биометрических данных с помощью информационных технологий и технических средств, предназначенных для обработки биометрических персональных данных, в результате чего формируется реестр, содержащий в дополнение к биографическим данным (имя, дата рождения, идентификационный номер и др.) биометрические данные (изображение лица, запись голоса, отпечатки пальцев и т. д.).
В Российской Федерации отсутствует биометрический реестр избирателей. Однако в области финансовой деятельности процесс по сбору биометрических персональных данных был запущен еще в 2017 году на основании Федерального закона от 31 декабря 2017 года № 482-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающего введение пунктов 5.6–5.12 в статью 7 Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – ФЗ № 115), согласно которым банкам была предоставлена возможность собирать биометрические персональные данные (фотография лица и запись голоса) и размещать их в Единой биометрической системе (ЕБС), что позволяет впоследствии открывать счета, вклады, предоставлять кредиты без личного присутствия гражданина. Единая биометрическая система, оператором которой выступает ПАО «Ростелеком», создана с целью повышения доступности для граждан различного рода финансовых, а впоследствии и иных государственных, муниципальных и коммерческих услуг. Будучи изначально внедренной в сферу финансовой деятельности, Единая биометрическая система в перспективе может применяться и в других областях, таких как здравоохранение, образование, розничная торговля и, конечно же, избирательный процесс.
Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что цифровые технологии, в том числе биометрические, не должны быть самоцелью, они должны быть ответом на реально существующие четко сформулированные проблемы, преодоление которых приведет к улучшению соблюдения принципов избирательного права.
Ценность биометрических технологий зависит от контекста применения. Биометрические технологии в избирательном процессе используются с целью обеспечения уникальной идентификации избирателей, предотвращения незаконных действий в виде многократного включения в избирательные списки одних и тех же граждан, предотвращения двойного голосования. Действительную ценность в сфере избирательного процесса биометрические технологии могут принести в тех случаях, когда в стране отсутствует система надежных удостоверений личности, которые можно использовать для регистрации избирателей, имеет место множественная регистрация, а двойное голосование и идентификация избирателей на избирательных участках представляет серьезную проблему. Учитывая, что в Российской Федерации имеется вполне надежная государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума, а случаи двойного голосования сведены к минимуму [5], внедрение биометрических технологий не является первоочередной задачей избирательного процесса. Сбор биометрических данных является дорогостоящим и весьма трудоемким процессом, в связи с чем создание такого реестра исключительно для целей избирательного процесса представляется недостаточно обоснованным. Вполне оправданным в этой связи представляется путь, по которому пошла Российская Федерация: создание Единой биометрической системы, которая может использоваться не только в финансовой сфере деятельности, для которой она изначально и создавалась, но и в иных областях, в том числе в сфере избирательного процесса. Постепенная имплементация цифровых, в том числе биометрических технологий в различные сферы детальности, несомненно, в конечном итоге приведет к планомерному внедрению ее и в электоральные практики. Указание на возможность автоматизированной идентификации гражданина с использованием биометрических технологий содержится в постановлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 30 октября 2019 года № 231/1727-7 «Об основных направлениях развития государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” до 2022 года». Представляется, что электоральная практика будет развиваться по пути внедрения биометрических технологий в избирательный процесс, в связи с чем необходимо учитывать некоторые риски.
Прежде всего необходимо иметь в виду, что биометрические технологии не гарантируют всеобъемлющей регистрации избирателей, особенно в тех странах, где подобная регистрация не является обязательной, как, например, в Российской Федерации. Но даже в тех странах, где сбор и обработка биометрических данных были основаны на принципе обязательной биометрической регистрации (например, Киргизия), имели место случаи невключения граждан в биометрический реестр, что, по мнению ученых, могло быть вызвано проблемами в механизме регистрации граждан, а также уклонением части граждан от прохождения процедуры биометрической регистрации [6, с. 68].
В Российской Федерации согласно ФЗ № 115 сбор биометрических данных осуществляется на добровольной основе, то есть только с согласия физического лица. Несмотря на попытки государства стимулировать сбор биометрических данных, отсутствие обязательной регистрации в ЕБС означает отсутствие гарантий формирования всеобъемлющего реестра биометрических персональных данных избирателей. В этой ситуации на данном этапе возможно дальнейшее постепенное формирование ЕБС на добровольных началах, как это происходит сейчас, и ее имплементация в избирательный процесс в качестве дополнительного способа идентификации избирателей с целью апробации системы. При этом отсутствие регистрации того или иного избирателя в ЕБС не должно являться основанием для лишения его права на участие в выборах или референдуме. Полагаем возможным введение соответствующих изменений в Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – ФЗ № 67). Упоминание о возможности идентификации граждан с использованием биометрических технологий на столь высоком законодательном уровне позволит постепенно внедрять данную технологию на этапе голосования.
Также необходимо отметить возможные ограничения при формировании биометрического реестра избирателей, к числу которых можно отнести труднодоступность (в т. ч. для маломобильных групп граждан) центров, осуществляющих сбор биометрических данных, низкую информированность граждан, сбой в работе биометрических технологий.
Что касается труднодоступности центров, данная проблема в настоящий момент решается путем привлечения к работе дополнительных отделений банков, а также многофункциональных центров. Помимо этого, необходимо отметить низкую доступность биометрической регистрации для маломобильных граждан, например инвалидов и пожилых людей. Решением проблемы могла бы стать самостоятельная сдача образцов через специальное приложение, что, однако, не может не затрагивать некоторых технических вопросов и информационной безопасности. При сборе биометрических данных определенные требования предъявляются к техническим средствам (камере, микрофону) и условиям сбора данных (например освещение). Низкое качество оборудования и ненадлежащие условия приведут либо к отказу в регистрации, либо регистрации некачественной биометрической информации, что ни в коей мере не удовлетворяет целям использования биометрических технологий в избирательном процессе. Помимо этого, отсутствие предварительной идентификации гражданина при дистанционной сдаче порождает угрозу подмены биометрических данных в связи с возможностью внесения в ЕБС ложных данных. В качестве альтернативы можно было бы предложить организацию выездного сбора биометрических данных, что потребует, однако, дополнительных финансовых ресурсов.
Также нельзя исключать возможность технических сбоев в работе биометрической системы как на этапе биометрической регистрации, так и на этапе идентификации избирателей в процессе голосования. С целью повышения эффективности работы биометрической системы целесообразно отслеживать причины и количество подобных нарушений.
На этапе регистрации отказ возможен по причине низкого качества полученных биометрических данных, пригодных для внесения в биометрическую систему, что может быть связано как с низким качеством оборудования, так и ненадлежащими условиями сбора биометрических данных.
На этапе идентификации вероятно возникновение двух типов ошибок:
1) ложная идентификация (сопоставление биометрических данных с неверной записью);
2) неправомерный отказ в идентификации (отсутствие сопоставления биометрических данных гражданина с записью в системе). На практике это означает, что при проведении процедуры идентификации зарегистрированный избиратель не будет идентифицирован.
Причинами вышеописанных ошибок могут быть:
– низкое качество используемого при идентификации оборудования;
– ненадлежащие условия окружающей среды (шум, пыль на сканере, плохое освещение);
– временное изменение физических характеристик избирателя (охриплость голоса, шрам или ожог, порез на пальце);
– тип собранных биометрических данных (идентификация по голосу, отпечаткам пальцев, изображению лица, сетчатке глаза и т. д.).
Например, идентификация по голосу считается менее надежным методом нежели, например, использование отпечатков пальцев [7]. Идентификация по голосу имеет низкий уровень безопасности и точности. В этой связи необходимо подвергнуть критическому анализу целесообразность использования записи голоса при формировании Единой биометрической системы в Российской Федерации. Возможно, выбор именно этого типа биометрических данных был связан с простотой и сравнительно невысокими затратами его фиксации, удобством интеграции, однако низкий уровень точности позволяет усомниться в правильности данного решения. В то же время мультимодальность – использование одновременно нескольких типов биометрии (в ЕБС – запись голоса и изображение лица) – позволяет повысить безопасность и точность идентификации.
Вышеперечисленные технические ограничения могут повлиять на возможность реализации гражданами своего конституционного права на участие в выборах и референдуме вплоть до лишения данного права. С целью предотвращения необоснованного лишения граждан избирательных прав и права на участие в референдуме в ФЗ № 67 необходимо предусмотреть соответствующие правовые гарантии их соблюдения. Автоматизированные системы биометрической идентификации должны рассматриваться в качестве дополнительного способа идентификации. В случае технического сбоя, не позволяющего идентифицировать избирателя, необходимо предусмотреть механизм фиксации данного факта и принятия решения о допуске избирателя к голосованию. Данная процедура призвана будет гарантировать соблюдение избирательных прав граждан в условиях невозможности биометрической идентификации из-за технических ограничений.
1. Платонова Н. И., Соловьева-Опошнянская А. Ю. Биометрические персональные данные: возможности и проблемы // Юрист. 2019. № 6. С. 63-67.
2. International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA). URL: https://www.idea.int/data-tools/data/icts-elections (дата обращения: 25.07.2021).
3. Maurer A. D. New technologies in the electoral cycle. Guidance from the Council of Europe. URL: https://rm.coe.int/electoralprocess-adrizamaurer-rev202003/1680a07b3b (дата обращения: 25.07.2021).
4. Рассолов И. М., Чубукова С. Г., Микурова И. В. Биометрия в контексте персональных данных и генетической информации: правовые проблемы // Lex Russica. 2019. № 1. С. 108-118.
5. В ЦИК рассказали о борьбе с двойным голосованием на выборах. URL: https://ria.ru/20210730/golosovanie-1743617846.html (дата обращения: 02.08.2021).
6. Чимаров Н. С. Правовые основы реализации новых технологий голосования в Кыргызской Республике // Eвразийская интеграция: экономика, право, политика. 2018. № 1. С. 67-69.
7. Идентификация по голосу. URL: https://www.bio-link.ru/technology/voice.php (дата обращения: 29.07.2021).
