Нижний Новгород, Нижегородская область, Россия
Россия
УДК 33 Экономика. Экономические науки
В статье дается анализ проблем функционирования региональных контрольно-счетных органов, охарактеризована их роль в системе обеспечения экономической безопасности субъектов Российской Федерации и обоснована необходимость развития их правового регулирования, методологического и информационного обеспечения.
государственный финансовый контроль, региональный финансовый контроль, экономическая безопасность, региональная экономическая безопасность
Стратегия экономической безопасности, предполагающая создание системы экономической безопасности государства, предусматривает, в том числе и формирование такой ее составляющей, как финансовая безопасность. Финансовая система страны является одним из важнейших объектов обеспечения экономической безопасности, а основным инструментом ее достижения является финансовый контроль. Только в условиях безопасного функционирования финансовой системы государство способно осуществлять достоверный анализ и составлять прогноз состояния экономики, вырабатывать эффективные решения проблем макроэкономической политики. Финансовый контроль, являясь частью государственной финансовой политики, представляет собой форму реализации контрольной функции финансов. Именно государственный финансовый контроль определяет целесообразность и эффективность финансовой деятельности государства и тем самым обеспечивает ее правомерность и законность.
В сферу государственного финансового контроля входит контроль формирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства, в первую очередь, бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, а также надзор за соблюдением органами управления и хозяйствующими субъектами финансовой дисциплины, сохранностью и использованием ими государственной собственности, за выполнением требований ведения учета и отчетности в целях выявления и предотвращения нарушений норм финансового законодательства, пресечения фактов бесхозяйственности, а также неэффективного и нецелесообразного расходования государственных средств.
Государственную политику в Российской Федерации в сфере финансового контроля реализуют различные государственные органы: Федеральное казначейство, Главное контрольное управление Президента РФ, Центральный банк, налоговые и таможенные органы, ведомственные контрольно-ревизионные органы, Счетная палата и региональные контрольно-ревизионные органы, Федеральная служба финансового мониторинга. При этом следует признать, что до сих пор не удается эти органы объединить в систему органов государственного контроля. В первую очередь, это обусловлено тем, что в их деятельности не выработаны механизмы взаимодействия и разграничения функций. В результате органы государственного финансового контроля образуют неупорядоченную совокупность учреждений с несогласованными и разобщенными полномочиями. В основе их деятельности лежат самые разнообразные нормативные документы: и федеральные законы, и указы Президента, и постановления Правительства, и нормативные акты регионального и муниципального уровня. Все они принимались в разное время в разной экономической и политической обстановке, что привело к дублированию их содержания, нечеткости распределения функционала и в итоге – к бессистемности самого государственного финансового контроля. В результате часть бюджетополучателей испытывает максимальные тяготы непрерывного контрольного гнета со стороны разных органов, у других же субъектов контроля проверки их финансовой деятельности не проводятся по несколько лет подряд. Попытки принять федеральный закон о государственном финансовом контроле предпринимались неоднократно, однако эта идея так и не была реализована. В связи с этим одной из важнейших задач государственной политики в сфере обеспечения финансовой безопасности должно стать упорядочение и систематизация деятельности органов финансового контроля на основе единого нормативного акта, определяющего полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов финансового контроля, его принципы, предметы и объекты, его организацию и процедуры.
Составной частью единой системы органов финансового контроля являются органы регионального финансово-бюджетного контроля, правовой статус которых и полномочия определены Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Согласно статье 9 указанного закона к компетенции данных органов отнесены контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов их внебюджетных фондов, экспертиза проектов законов о данных бюджетах и других нормативных актов в части расходных обязательств регионов, внешняя проверка годового отчета об исполнении этих бюджетов, организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств указанных региональных бюджетов, контроль за соблюдением порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации, а также ряд других важнейших задач в сфере региональных и муниципальных финансов согласно своему статусу [1]. Таким образом, под надзором региональных органов финансового контроля находится 36,3% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов (13 568 млрд руб. в 2019 г.) [2]. В 2017 году ими было проведено 3160 контрольных и 2512 экспертно-аналитических мероприятий, проверено финансово-хозяйственное состояние 11 258 объектов. В ходе проверок выявлено 144 025 нарушений на сумму 362 987 млн руб., ими направлено 263 предписания об устранении выявленных нарушений и 127 уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. По результатам контрольных мероприятий региональных органов финансового контроля в бюджеты было возмещено 5515 млн руб. или 1,5% от общего объема выявленных нарушений. В органы прокуратуры и другие правоохранительные органы были переданы 1931 материал контрольных мероприятий [3]. Фактически реализация закрепленных за контрольно-счетными органами своих компетенций направлена на обеспечение региональной финансовой безопасности путем осуществления таких полномочий, закрепленных в статье 157 Бюджетного кодекса РФ, как контроль за исполнением региональных бюджетов, экспертиза их проектов и отчетов об их исполнении, контроль за законностью и эффективностью расходования региональных бюджетных средств, анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации, в том числе за счет совершенствования методологической базы и улучшения качества информационного обеспечения, а также путем оптимизации порядка взаимодействия с федеральными и муниципальными контрольными органами.
Очевидно, что региональный финансовый контроль является неотъемлемой частью управления региональной финансовой системой. Стратегическими целями управления региональной финансовой системой, а следовательно, и системой регионального финансового контроля следует считать повышение качества жизни населения региона за счет роста степени удовлетворенности населения предоставляемыми ему финансируемыми из регионального бюджета социально-значимых услуг, а также создание финансовой основы экономической безопасности региона путем совершенствования бюджетного менеджмента с целью более рационального и эффективного использования экономического потенциала региона.
Таким образом, региональный финансовой контроль представляет собой совокупность четырех взаимосвязанных частей:
контроль макроэкономических показателей, определяющих эффективность бюджетных расходов;
контроль показателей социальной эффективности региональной финансовой системы;
контроль показателей, характеризующих качество региональной институциональной среды;
контроль качества государственного и муниципального управления на территории региона.
В целом обеспечение экономической безопасности субъекта Российской Федерации региональными органами финансового контроля должно осуществляться в следующих направлениях. Во-первых, это повышение качества контроля над эффективностью расходования средств региональных бюджетов и бюджетов территориальных внебюджетных фондов. Практика показывает, что результативность региональных расходов зачастую чрезвычайно низка, особенно это проявляется в социальной сфере – образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, финансирование которых в большей части является полномочием субъектов Российской Федерации. Полученный в результате этих расходов социально-значимый эффект никак не соответствует их объемам. И, во-вторых, это организация контроля над расходованием средств, направленных на достижение ключевых целей социально-экономического развития, в первую очередь, выделяемых для реализации национальных проектов, утвержденных Указом Президента РФ от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [6]. Именно эти цели должны определить приоритеты в контрольной и экспертно-аналитической деятельности региональных контрольно-счетных органов [7].
Несомненно, что основой региональной финансово-контрольной деятельности должно стать создание ее единой методологической базы, на фундаменте которой станет возможным определение целей, задач и принципов деятельности контрольных органов. Она должна также отразить современные подходы к определению объектов и субъектов контроля, его классификацию и сформировать единую терминологию, без которых в настоящее время не удается разработать действенные нормативные акты, регулирующие деятельность контрольных органов, а следовательно, достичь их согласованных действий и единой правоприменительной практики, однако формирование такой единой методологической базы в настоящее время является мало реализуемой задачей, поскольку остается открытым вопрос о целесообразности создания государственного органа, имеющего компетенцию высшего органа финансового контроля, и о нормативном закреплении функций органов финансово-бюджетного контроля в части методологического обеспечения как контрольных органов, так и аудиторских организаций.
Вместе с тем, потребность в разработке единой методологической базы региональной финансово-контрольной деятельности очевидна. Это подтверждает то, что, во-первых, практика контрольной деятельности, осуществляемой всеми органами финансового контроля, свидетельствует о необходимости принятия новых мер по повышению качества контрольных функций в рамках совершенствования механизма использования бюджетных средств. Проблема нецелевых расходов бюджетных средств в настоящее время не является самой острой в решении вопроса повышения эффективности бюджетной деятельности: из почти 363 млрд руб. выявленных региональными контрольно-счетными органами неэффективно израсходованных бюджетных средств нецелевым порядком были израсходованы только 1,2 млрд руб., то есть около 0,3% [5]. Одним из важнейших направлений в этом отношении является переключение органов финансового контроля с такого традиционного метода проверок, как проведение ревизий бюджетных расходов на более глубокое и системное исследование состояния и результатов государственной финансовой деятельности – к аудиту эффективности государственных расходов, предполагающего комплексный анализ не только целевого использования государственных активов, но и полученных при этом эффектов, а также выявление потенциала их роста и повышения отдачи. Данный переход невозможно осуществить без единой методической базы аудита эффективности бюджетных расходов, которая, в свою очередь, не может быть разработана в отсутствие единых критериев оценки их результативности, нормативного определения неэффективного расходования средств государственных денежных фондов, а также законодательного закрепления ответственности за данные нарушения. Наибольшую сложность при разработке данных критериев составляет определение понятия «неэффективное расходование бюджетных средств», показателей, при помощи которых можно оценить эту неэффективность, и установление мер ответственности за допущенные нарушения. Очевидно, следует исходить из того, что неэффективно израсходованные средства, как и средства, использованные в нецелевом порядке, должны быть возвращены государству, однако, учитывая сложившуюся практику возврата средств при их нецелевом расходовании, результатом которой является пополнение бюджета на очень незначительные суммы, можно предположить, что и в данном случае без дополнительных мер по совершенствованию применения мер ответственности должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства и игнорирование предписаний органов государственного контроля вряд ли ситуация будет лучше.
Во-вторых, в отсутствии методологии аудита эффективности государственных расходов основным методом финансового контроля по-прежнему остается ревизия, однако при этом сама ревизионная деятельность так и не имеет единого правового регулирования, а осуществляется различными контрольными органами на основании ведомственных инструкций, зачастую не только не соответствующих, но и даже противоречащих друг другу. Очевидно, что упорядочение финансово-контрольной деятельности требует единообразного подхода к таким основополагающим моментам, как правовые основы проведения ревизии, законодательное закрепление ее целей и задач, порядка ее осуществления, определение круга органов, уполномоченных на проведение ревизий, а также прав и обязанностей ревизоров и ревизуемых.
Значительные резервы повышения эффективности использования государственных финансовых ресурсов позволяет выявить информатизация государственной финансово-хозяйственной и финансово-контрольной деятельности. Внедрение в эту сферу технологий больших баз данных дает возможность реализовать на новом уровне процесс исполнения всех бюджетов и контроля над бюджетными расходами и доходами, осуществляя их в режиме реального времени. Это, с одной стороны, облегчит положение получателей бюджетных средств, избавив их от излишней контрольной нагрузки, возникающей вследствие дублирования функций территориальных и ведомственных контрольных органов, а с другой стороны, оперативный контроль за их финансовой деятельностью делает возможным своевременно предупреждать совершаемые ими нарушения финансовой дисциплины. Формирование единого информационного пространства в сфере государственного финансового контроля должно обеспечиваться едиными требованиями к результатам работы контрольных органов и их совместимости, учету контрольных мероприятий и их итогов, для чего этот учет должен быть автоматизирован. В итоге большие базы данных позволят сформировать единую систему государственного финансового контроля и обеспечить реальный обмен информацией между различными контрольными органами. В качестве основы такого единого информационного пространства может быть использован при его совершенствовании Портал Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Таким образом, без сомнения, обеспечение экономической безопасности на всех уровнях управления невозможно без должного контроля за финансовыми потоками, лежащими в его основе. Организация системного государственного финансового контроля требует совершенствования контрольной деятельности в части ее правового регулирования, разработки единой терминологии, методологической базы и единого информационного пространства.
1. Шох М.А. Принципы федерализма в обеспечении экономической безопасности // Социально-экономическое развитие России: проблемы, тенденции, перспективы: 19-я Международная научно-практическая конференция: сборник научных статей. Курск, 2020. С. 289-292.
2. Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ // Российская газета. 2011. 11 февраля.
3. Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов // Официальный сайт Федерального казначейства. URL: https://roskazna.gov.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/https://roskazna.gov.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/ (дата обращения: 16.09.2020).
4. Шох М.А. Управление и оценка уровня финансовой безопасности региона // Кластерные инициативы в формировании прогрессивной структуры национальной экономики: 4-я Международная научно-практическая конференция: сборник научных трудов. Курск, 2018. С. 323-325.
5. Портал Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации. URL: https://portalkso.ru/ (дата обращения: 19.10.2020).
6. О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года: указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 // Российская газета. 2020. 22 июля.
7. Чеботарев В.С., Тимченко А.В. Анализ экономической эффективности использования бюджетных средств нацпроектов: проблемы и пути их преодоления в контексте реализации майского Указа Президента Российской Федерации // На страже экономики. 2020. № 2 (13). С. 93-97.
