Принятая более четверти века назад Конституция РФ не исчерпала свой потенциал, и заложенные в ней фундаментальные основы конституционного строя, права и свободы человека по-прежнему остаются прочной ценностной базой для российского общества. Именно поэтому нет необходимости менять Основной закон государства, однако вносить определенные коррективы — это необходимость, диктуемая изменениями в общественных отношениях, особенно в тех, где одной из сторон выступает государство.
Обсуждение поправок в Конституцию РФ, предложенных Президентом РФ в Послании к Федеральному Собранию РФ 15 января 2020 года, — процесс, требующий особого внимания. Во внесенном Президентом РФ Проекте закона РФ о поправке Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» предлагается установить в Конституции РФ ограничения в отношении отдельных публичных должностных лиц.
Мы предложили использовать понятие «публичные должностные лица» как собирательное в отношении всех представителей публичной власти в Российской Федерации. Такой термин применяется, в частности, в международном праве, к таковым предлагается относить:
— любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;
— любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;
— любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве государства-участника;
— может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника.
Термин «публичные должностные лица», на наш взгляд, тем более в условиях начавшейся конституционной реформы, наиболее оптимален, поскольку он позволяет унифицировать как обывательскую («чиновник», «начальник», «должностное лицо»), так и отраслевую терминологию. К публичным должностным лицам, на наш взгляд, нужно относить:
— лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
— лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (типовой перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» утвержден Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года № 1381, на основании которого в каждом из 85 субъектов Российской Федерации устанавливается собственный перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации);
— лиц, замещающих муниципальные должности (депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе. Должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации);
— государственных служащих всех видов (военнослужащих, служащих иных государственных органов, федеральных государственных гражданских служащих, гражданских служащих субъектов Российской Федерации);
— муниципальных служащих.
Мотивы установления ограничений сформулированы Президентом РФ предельно точно: «Смысл, миссия государственной службы — именно в служении, и человек, который выбирает этот путь, должен, прежде всего, для себя решить, что он связывает свою жизнь с Россией, с нашим народом, и никак иначе, без всяких полутонов и допущений». Но в связи с начавшейся конституционной реформой важно ответить на вопросы:
— в отношении каких публичных должностных лиц следует установить конституционные ограничения;
— какие именно ограничения в отношении публичных должностных лиц допустимо устанавливать в тексте Конституции РФ;
— как реализована идея введения ограничений в отношении публичных должностных лиц в Проекте № 885214-7?
Ответ на последний вопрос, на наш взгляд, предопределяет возможные ответы на первые два вопроса. В частности, в Проекте № 885214-7 семь раз использована «формула», устанавливающая в отношении публичных должностных лиц ограничения иметь «гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства» (п. 1, 3, 4, 6, 8, 9, 14, 17 ст. 1 Проекта № 885214-7), но оно дополнено справедливым требованием о «постоянном проживании в Российской Федерации» только в пяти случаях (п. 3, 6, 8, 9, 17 ст. 1 Проекта № 885214-7). Получается, что руководители федеральных государственных органов (проектируемая ч. 5 ст. 78 Конституции РФ), Председатель Правительства РФ, Заместитель Председателя Правительства РФ, федеральные министры, иные руководители федерального органа исполнительной власти (проектируемая ч. 5 ст. 78 Конституции РФ) не обязаны постоянно проживать в Российской Федерации?! Проектом № 885214-7 предлагается ввести в систему публичной власти Государственный Совет РФ (пункт «к» пункта 7 ст. 1 Проекта № 885214-7), изменяются процедуры назначения на должность Генерального прокурора РФ, заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации, иных прокуроров (подп. «ж» и «з» п. 7, подп. «в» п. 10, п. 20 ст. 1 Проекта № 885214-7), однако названные ограничения и требования в отношении них не устанавливаются. Тем более Проектом № 885214-7 названные ограничения и требования не предлагается установить для Председателя Центрального банка РФ (п. «г» ст. 83, п. «г» ч. 1 ст. 103); членов Совета Безопасности РФ (п. «ж» ст. 83); дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83); Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ (ч. 5 ст. 101, п. «и» ч. 1 ст. 102, п. «д» ч. 1 ст. 103); Уполномоченного по правам человека в РФ (п. «е» ч. 1 ст. 103).
Таким образом, на наш взгляд, в Конституции России как Основном законе должны быть закреплены принципы и элементы механизма публичной власти. Что же касается установления конкретных требований и ограничений к публичным должностным лицам, то это должно стать предметом регулирования:
— либо, как в настоящее время, федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающих статус соответствующих публичных должностных лиц;
— либо специализированного федерального закона, устанавливающего единую систему требований, запретов и ограничений для всех видов публичных должностных лиц. Примеры такой унификации известны. Например, в Российской Федерации утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих, которыми должны руководствоваться лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности. Или в связи с внедрением в России механизма противодействия коррупции — он описан в стратегических документах (включая перечни мер): Национальной стратегии противодействия коррупции и с недавнего времени антикоррупционные стандарты сведены к трем федеральным законам — «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»).