Совершенствование действующей Конституции России — не спонтанный и не спешный, а давно ожидаемый процесс. Обсуждаемые не только в России, но и во всем мире, поправки в Конституцию нашего государства выступают итогом многовекового развития отечественного конституционализма. Прямо либо косвенно поправки касаются системы, содержания и гарантий фундаментальных прав человека.
Вначале коснусь одной принципиального рода поправки в ныне действующую статью 79 Конституции РФ: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами Российской Федерации, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации». Здесь все логично и законно, с точки зрения международного и конституционного права определено, что требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат Конституции РФ.
Самое важное — соотнести по критерию верховенства Конституцию РФ над всеми иными законами и источниками права именно в связи с ее принятием на референдуме. Следовательно, ограничение прав и свобод человека, гарантированных Конституцией РФ, невозможно, в том числе и международными актами, тем более в ущерб национальным интересам в связи с политическими и иными выгодами для других стран.
Дополнение статьи 79 Конституции РФ поправкой об обеспечении Российской Федерацией невозможности ограничения прав и свобод человека и гражданина России, в том числе в связи с решениями международных органов, подтверждена решениями Конституционного Суда РФ. Наиболее показательно постановление Конституционного Суда РФ от 14 июня 2015 года № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы». Заявители полагали, что законоположения не соответствуют частям 1, 2 и 4 статьи 15 и статьи 79 Конституции РФ, поскольку фактически обязывают Россию, ее органы законодательной, исполнительной и судебной власти к безусловному исполнению постановления ЕСПЧ — даже в случае, если оно противоречит Конституции России. При этом заявители не подвергали сомнению ни какие-либо положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод как многостороннего международного договора Российской Федерации, ни Федеральный закон от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» как нормативное основание ее включения в правовую систему России в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ.
Вопрос о соотношении норм Конституции РФ и международных договоров был разрешен в указанном деле путем толкования Конституционным Судом РФ. Сложность разрешаемого вопроса заключается в установлении иерархии юридической силы в процессе правоприменения и исполнения этих норм в системе внутригосударственного права. Конституция РФ не устанавливает такой иерархии, поэтому представляется, что изменение статьи 79 Конституции РФ добавлением формулировки: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации» позволит четко установить такую иерархию в полном соответствии с требованиями статьи 2 Конституции РФ, корреспондирующими со статьями 17 и 18 Конституции РФ.
Обязательную для судов иерархию норм правовой системы устанавливает часть 3 статьи 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»: «Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон, федеральный закон, общепризнанные принципы и нормы международного права, международный договор, конституция (устав) субъекта Российской Федерации, закон субъекта Российской Федерации». Правовая природа части 4 статьи 15 Конституции РФ в этой иерархии допускает некоторый дисбаланс, который требовалось устранить путем конституционной поправки. Предложенный пунктом 5 статьи 1 Проекта № 885214-7 вариант поправки к статье 79 Конституции РФ разрешает этот дисбаланс.
По вопросу соотношения юридической силы норм международного и внутреннего права Конституция РФ содержит правило только применительно к международным договорам. Однако норма, устанавливающая, что если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, не дает четкого ответа на вопрос — какие договоры имеются в виду. Этот вопрос был обоснованно поставлен рядом исследователей (И.И Лукашук, С.Ю. Марочкин, Талалаев А.Н.).
С учетом уровня органов договоры могут быть межгосударственными, межправительственными, межведомственными. Критериями разграничения договоров являются также характер содержащихся в них норм (общие и специальные), форма выражения согласия на их обязательность (ратификация, подписание, утверждение и т. д.) и др. Пункт «а» части 1 статьи 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» предписывает ратификацию договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом. Об условии ратификации говорит и статья 6 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»: если международными договорами Российской Федерации, Конвенциями Международной организации труда, ратифицированными Российской Федерацией, установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим федеральным законом, то применяются правила международных договоров и конвенций.
Необходимость ратификации международных договоров, устанавливающих иные правила, поддерживается в литературе многими исследователями. Ратификация является обязательным условием применения норм международных договоров о правах человека и в других странах.
Согласно пункту 1 статьи 28 Конституции Греции общепризнанные нормы международного права, а также международные договоры после их ратификации и вступления в силу «являются составной частью внутреннего греческого права». Согласно статье 9 Конституции Украины «действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины».
Межгосударственные договоры подлежат ратификации, что подтверждается и судебной практикой. В пункт 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 года № 5 (ред. от 05.03.2013) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» были внесены соответствующие изменения: «Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации».
Легитимность и конституционность требуемой временем поправки к статье 79 Конституции РФ подтверждена также:
— абз. 2 пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2019 года № 24 «О применении норм международного частного права судами Российской Федерации»: «При разрешении споров, осложненных иностранным элементом, суды применяют нормы Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, нормы международных договоров и акты международных организаций, внутригосударственные нормы права Российской Федерации и права других государств (иностранное право), обычаи, признаваемые в Российской Федерации»;
— пунктом 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 года № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней»: «Как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод. Например, исходя из практики Европейского Суда использование изображения гражданина без его согласия представляет собой ограничение соответствующих прав, гарантируемых Конвенцией.
При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).
Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке».
Являясь сторонником позитивистской теории права, полагаю, что Конституция РФ представляет собой особый закон, не относящийся к законам, которые предусмотрены частью 4 статьи 15 Конституции РФ. Это высший закон Российской Федерации, принятый самим народом на референдуме, поэтому ни одна правовая норма, в том числе вытекающая из любых международных актов и обязательств, не должна противоречить Конституции РФ.
Признавая приоритет международного права над внутригосударственными законами, подавляющее большинство государств тем не менее не распространяют верховенство международного права на свои Конституции. Верховный Суд США неоднократно отмечал, что международные договоры не должны применяться судами или исполнительной властью, если они противоречат Конституции США. В настоящее время не подвергается сомнению и считается общепризнанным, что Конституция США имеет преимущественную силу над договорами и обычными нормами международного права.
Сотрудник МИД Франции П. Оливер, анализируя Конституцию Франции пишет: «из ст. 54 и 55, при их совместном прочтении следует, что договоры превалируют над законами, но уступают самой Конституции».
С точки зрения внутригосударственного права никаких сомнений не возникает: Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на всей территории России, следовательно, международные нормы никогда не должны применяться ей в противовес. При этом необходимость нормативного закрепления этого правила очевидна, поскольку с точки зрения международного права государство не вправе ссылаться на свое внутреннее право, включая Конституцию РФ, в качестве оправдания для невыполнения своих международных обязательств (ст. 27 Венской Конвенции о праве международных договоров).
В то же время считаю целесообразным «усилить» предложенный пунктом 5 статьи 1 Проекта № 885214-7 вариант поправки к статье 79 Конституции РФ одним важнейшим словом: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем принципам Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».
В контексте заявленной темы «защита прав человека в фокусе президентских поправок в Конституцию России» еще одно соображение на перспективу: Конституционный Суд РФ оперирует высокоценным сложным понятием — «повышенная защита» Конституцией РФ некоторых прав человека, ограничение которых требует наличия предусмотренных федеральным законом оснований. Полагаем, что желательно на конституционном уровне (в Конституции РФ) определить исчерпывающий перечень прав человека, нуждающихся в повышенной защите.