УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.01 Общие вопросы
Автором статьи предпринята попытка осмысления признаков новых составов злоупотреблений полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа (ст. 2011 и ст. 2854 УК РФ). Уделено внимание таким вопросам, как целесообразность дифференциации оснований ответственности за данные виды злоупотреблений по службе, основной объект рассматриваемых преступлений, особенности деяний и последствий как признаков объективной стороны указанных составов, виды узкоспециальных субъектов злоупотреблений полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа, признаки субъективной стороны таких преступлений. Сделан вывод о несовершенстве правовой регламентации оснований уголовной ответственности за указанные специальные виды злоупотреблений по службе.
государственный оборонный заказ, злоупотребление полномочиями, должностное лицо, лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации, интересы службы, основы конституционного строя и безопасности государства
Федеральным законом от 29 декабря 2017 года № 469-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации дополнен двумя статьями, содержащими нормы о специальных видах злоупотребления управленческими полномочиями: статьей 2011 «Злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа» и статьей 2854 «Злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа».
В пояснительной записке к проекту № 268752-7 Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (доступ из СПС «КонсультантПлюс») не названы конкретные основания выделения специальных составов злоупотреблений по службе при выполнении государственного оборонного заказа. Причины введения таких составов можно уяснить из содержания официального отзыва Верховного Суда РФ на данный проект, где проводится мысль о важной роли общественных отношений в сфере выполнения государственного оборонного заказа для «обеспечения целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, обороны страны». По данным научных исследований, примерно 20% средств, выделенных на выполнение гособоронзаказа, включаются в коррупционные схемы и расходуются не по целевому назначению [1, с. 10; 2, с. 111—112]; нарушаются конкурсные процедуры [3, с. 12]. Известны примеры невыполнения предприятиями оборонно-промышленного комплекса обязательств по государственному оборонному заказу [4, с. 29—30].
Отметим, что в проекте, внесенном Правительством РФ в 2015 году, в статьях 2011 и 2854 УК РФ предлагалось предусмотреть составы нецелевого расходования денежных средств, выделенных по государственному оборонному заказу, а не злоупотреблений управленческими полномочиями [5].
До введения в действие статей 2011 и 2854 УК РФ предусмотренные ими деяния квалифицировались по статьям 201 и 285 УК РФ, то есть с появлением двух новых статей криминализации не произошло. Имело место лишь усиление ответственности за управленческие преступления в специфической сфере, что следует из сопоставления санкций соответствующих норм (см. таблицу).
Возникает вопрос о правильности определения основного объекта рассматриваемых преступлений как интересов службы и размещения новых статей в главах 23 и 30 УК РФ. Государственный оборонный заказ — это «установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации (курсив наш. — Н.Е.), а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации» (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее — ФЗ о ГОЗ) (URL: http://www.pravo.gov.ru/)). Вряд ли вызовет сомнения, что деятельность, связанная с выполнением государственного оборонного заказа, направлена на обеспечение внешней безопасности российского государства. Более того, государственному оборонному заказу отводится ведущая роль в достижении данной цели [6, с. 69]. Следовательно, злоупотребления должностных лиц и управленцев коммерческих и иных организаций, совершенные в данной сфере, ставят под угрозу, прежде всего, безопасность Российской Федерации, а не интересы службы. Поэтому более уместным было бы дополнение анализируемыми статьями главы 29 УК РФ «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства».
Признание основным объектом данных преступлений внешней безопасности государства порождает следующий вопрос — о целесообразности дифференциации оснований ответственности за служебные злоупотребления в этой области в зависимости от правового статуса специальных субъектов. Принимая во внимание тот факт, что интересы службы здесь выступают в роли дополнительного обязательного объекта, на поставленный вопрос следует ответить, скорее, отрицательно. Дополнительным аргументом в пользу такого ответа являются абсолютно одинаковые санкции статей 2011 и 2854 УК РФ.
Нельзя обойти вниманием и то обстоятельство, что законодатель признал необходимость конструирования самостоятельных оснований уголовной ответственности за злоупотребление управленческими полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа с ужесточением санкций за такие деяния, но не усмотрел такой необходимости применительно к превышению должностных полномочий и халатности. Это означает, что превышение должностных полномочий и халатность, совершенные при выполнении государственного оборонного заказа, по-прежнему должны квалифицироваться соответственно по статье 286 и статье 293 УК РФ. Санкция же части 1 статьи 286 УК РФ значительно мягче, чем санкция части 1 статьи 2854 УК. Превышение полномочий и аналогичные должностной халатности деяния, совершенные лицами, указанными в примечании 1 к статье 201 УК РФ, вообще не считаются преступными. Логика такого решения не вполне понятна.
Признав повышенную общественную опасность служебных преступлений при выполнении государственного оборонного заказа главным аргументом в пользу усиления уголовной ответственности за злоупотребления специальных субъектов в данной сфере, следовало бы предусмотреть самостоятельные основания уголовной ответственности (или как минимум ужесточить санкции) не только за злоупотребления управленческими полномочиями, но и за взяточничество, коммерческий подкуп, мошенничество, присвоение или растрату (а возможно, и за другие хищения), связанные с государственным оборонным заказом.
Следует отметить, что система преступлений главы 30 УК РФ, задуманная как объединяющая общие виды преступлений против интересов службы, независимо от сферы служебной деятельности их специальных субъектов нарушена уже давно. Начало разбалансированию данной системы было положено в 2003 году, когда в главе 30 УК появились статьи 2851 и 2852 УК РФ. В продолжение этого процесса в 2008 и 2010 годах в группу преступлений главы 30 УК РФ были включены незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 2921 УК РФ), внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений (ст. 2853 УК РФ), неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа (ст. 2861 УК РФ).
Примечательно, что глава 23 УК РФ в этом отношении оставалась стабильной: с 1997 года до недавнего времени в нее не включались никакие новые статьи о преступлениях управленцев и иных служащих коммерческих и иных организаций, совершаемых в связи с осуществлением особых видов деятельности. Возможно, введение в главу 23 УК РФ статьи 2011 является отправной точкой для последующих новелл, которыми окажется нарушена и система преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях.
Особенности деяния как признака объективной стороны, а также субъекта рассматриваемых преступлений следует устанавливать путем логического и системного толкования уголовного закона. Диспозиции части 1 статьи 2011 и части 1 статьи 2854 УК РФ изложены так, что их можно интерпретировать двояким образом: 1) деяние совершается в любой сфере и любым специальным субъектом из названных в диспозициях, но существенное нарушение имеет место в сфере выполнения государственного оборонного заказа; 2) деяние совершается только в сфере выполнения государственного оборонного заказа, узкоспециальным субъектом (должностным лицом или управленцем коммерческой или иной организации, наделенными полномочиями по выполнению государственного оборонного заказа).
Первый вариант толкования соответствует букве закона, но вступает в противоречие с названиями статей 2011 и 2854 УК РФ, по смыслу которых общественно опасное деяние как признак объективной стороны данных преступлений должно иметь место при выполнении государственного оборонного заказа. Второй же в большей мере объясняет предпринятое законодателем изменение системы служебных преступлений в главах 23 и 30 УК РФ. Представляется, что следует считать верным второй вариант толкования диспозиций рассматриваемых статей уголовного закона. Данный вывод свидетельствует о несоблюдении субъектом правотворчества криминолого-композиционного правила конструирования состава преступления, согласно которому «состав преступления должен быть оптимальным по законодательной конструкции (набору признаков), то есть включать все необходимые и не содержать лишних» [7, с. 143]. Кроме того, допущено отступление от рекомендованного в науке алгоритма конструирования состава преступления (то есть последовательной регламентации объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны преступления) [7, с. 143]. Описание признаков новых составов вряд ли можно признать последовательным, поскольку особенности объективной стороны основных составов (ч. 1 ст. 2011 и ч. 1 ст. 2854 УК РФ) раскрыты только в законодательной характеристике последствий, а не деяний. Признаки деяний в новых специальных составах служебных злоупотреблений полностью совпадают с признаками деяний в общих составах: в части 1 статьи 201 и части 1 статьи 2011 УК РФ это «использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации»; в части 1 статьи 285 и части 1 статьи 2854 УК РФ — «использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы»).
Из содержания ФЗ о ГОЗ видно, что деятельность по реализации государственного оборонного заказа имеет сложный, многоэтапный характер. Глава 2 названного закона посвящена формированию, утверждению и размещению оборонного заказа, глава 5 — его выполнению. По буквальному смыслу диспозиций части 1 статьи 2011 и части 1 статьи 2854 УК РФ оба вида злоупотреблений по службе могут иметь место только при выполнении государственного оборонного заказа. В статье 12 ФЗ о ГОЗ, регулирующей обеспечение выполнения государственного оборонного заказа, закреплены полномочия Правительства РФ (ч. 1), права государственного заказчика (ч. 2); положение о недопустимости нецелевого использования финансовых средств, выплачиваемых заказчиком головному исполнителю (ч. 3). Следовательно, злоупотребления управленческими полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа могут совершаться путем нарушения положений данной главы ФЗ о ГОЗ.
К деяниям, входящим в объективную сторону злоупотреблений должностных лиц государственного заказчика (ст. 2854 УК РФ), могут быть отнесены, например:
— нарушение требования об использовании для расчетов по государственному контракту только отдельного счета в уполномоченном банке;
— нарушение условий государственных контрактов об авансировании и оплате поставок продукции;
— нарушения при осуществлении контроля за целевым использованием головным исполнителем бюджетных средств или за обеспечением исполнителями поставок продукции по гособоронзаказу;
— нарушения при осуществлении контроля качества товаров, работ, услуг, соответственно поставляемых, выполняемых, оказываемых по государственному оборонному заказу, а также приемке продукции (см. ст. 7 ФЗ о ГОЗ).
К деяниям лиц, выполняющих управленческие функции в головном исполнителе, квалифицируемым по статье 2011 или 2854 УК РФ, могут быть (при наличии всех признаков состава) отнесены:
— нарушения режима использования отдельного банковского счета;
— нарушения при принятии мер по исполнению контрактов;
— нарушения при обеспечении поставок продукции по гособоронзаказу в соответствии с условиями государственного контракта;
— нарушения при обеспечении соответствия продукции обязательным требованиям;
— нарушения при предоставлении государственному заказчику обоснований, необходимых для изменения цены государственного контракта (ч. 1 ст. 8 ФЗ о ГОЗ).
В части 3 статьи 8 ФЗ о ГОЗ содержится прямой запрет на совершение головным исполнителем (исполнителем) действий (бездействия), влекущих за собой необоснованное завышение цены на продукцию по государственному оборонному заказу, неисполнение или ненадлежащее исполнение государственного контракта (п. 1—3). Несоблюдение таких запретов может расцениваться как деяние, входящее в объективную сторону новых составов злоупотреблений.
Злоупотребления лиц, выполняющих управленческие функции в уполномоченном банке (ст. 2011 УК РФ), могут выражаться, например:
— в несоблюдении положений части 2 статьи 82 ФЗ о ГОЗ (непередаче информации о счетах; нарушениях при осуществлении мониторинга расчетов и контроле распоряжений; невыполнении требования о режиме отдельного счета);
— в нарушении запретов, установленных в статье 84 ФЗ о ГОЗ (совершении недопустимых операций по отдельному счету);
— в невыполнении предусмотренных статьей 85 ФЗ о ГОЗ обязанностей по мониторингу и предоставлению информации о расчетах по гособоронзаказу.
Злоупотребления должностных лиц контролирующего органа, связанные с нарушениями статьи 152 ФЗ о ГОЗ, могут квалифицироваться по статье 2854 УК РФ, если такие нарушения имели место при выполнении гособоронзаказа (например, при возбуждении и рассмотрении дел о нарушениях законодательства в сфере гособоронзаказа; выдаче участникам данных правоотношений обязательных предписаний; проведении проверок соблюдения законодательства в сфере гособоронзаказа — см. ст. 154—1510; и др.).
Как уже отмечалось, в одной из проектных моделей исследуемых статей предлагалось предусмотреть нецелевое расходование денежных средств, выделенных по государственному оборонному заказу. Нецелевое расходование указанных денежных средств, хотя прямо не называется, но подразумевается в качестве разновидности злоупотреблений в действующих редакциях статей 2011 и 2854 УК РФ. При расходовании бюджетных средств в крупном и особо крупном размерах, предусмотренных в примечании к статье 2851 УК РФ, конкуренция статьи 2854 и части 1 или части 2 статьи 2851 УК РФ («Нецелевое расходование бюджетных средств») должна разрешаться в пользу статьи 2854 УК РФ как содержащей специальную норму. Квалификация таких деяний по статье 2851 УК РФ была бы явно несправедливой, если учесть более мягкие санкции части 1 и части 2 данной статьи (по сравнению с санкциями ч. 1 и ч. 2 ст. 2854 УК РФ) и отнесение запрещенных ею деяний к категориям преступлений небольшой (ч. 1 ст. 2851 УК РФ) и средней (ч. 2 ст. 2851 УК РФ) тяжести (преступления, предусмотренные ч. 1 и ч. 2 ст. 2854 УК РФ, отнесены к тяжким). Квалификация по статье 2854 УК РФ возможна и при нецелевом расходовании бюджетных средств, выделенных по гособоронзаказу, в сумме, не превышающей 1,5 млн рублей (см. примечание к ст. 2851 УК РФ).
При всем разнообразии вариантов общественно опасных деяний в объективной стороне двух видов злоупотреблений действия виновных не должны содержать всех признаков хищения (см. примечание 1 к ст. 158 УК РФ), иначе имеют место мошенничество, присвоение или растрата.
Злоупотребления при формировании, утверждении и размещении государственного оборонного заказа должны квалифицироваться по статье 201 или статье 285 УК РФ.
Последствиями в основных составах двух новых видов злоупотреблений по службе являются «существенный вред охраняемым законом интересам общества или государства при выполнении государственного оборонного заказа» (ч. 1 ст. 2011 УК РФ) и «существенное нарушение охраняемых законом интересов общества или государства при выполнении государственного оборонного заказа» (ч. 1 ст. 2854 УК РФ). В отличие от составов злоупотребления полномочиями (ст. 201, 285 УК РФ), вред правам и законным интересам граждан или организаций не предусмотрен в качестве обязательного признака. Как квалифицировать содеянное, если в результате злоупотреблений, предусмотренных статьей 2011 и статьей 2854 УК РФ, кроме интересов общества и государства, были нарушены другие общественные отношения (права и законные интересы граждан или организаций, интересы общества или государства, не связанные с выполнением государственного оборонного заказа)? Есть ли в таких ситуациях совокупность со статьей 201 или статьей 285 УК РФ? Если да, то окажутся дважды вмененными признаки деяния; если нет, то последствия, не указанные в части 1 статьи 2011 и части 1 статьи 2854 УК РФ, не будут учтены при квалификации содеянного.
«Тяжкие последствия» в пункте «б» части 2 статьи 2011 и пункте «б» части 2 статьи 2854 УК РФ по буквальному смыслу закона могут выходить за рамки общественных отношений, возникающих в связи с выполнением государственного оборонного заказа, то есть оснований для квалификации по совокупности со статьей 201 или статьей 285 УК РФ не имеется.
В диспозициях части 1 статьи 2011 и части 1 статьи 2854 УК РФ не конкретизируются виды лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, и должностных лиц. С учетом содержания ФЗ о ГОЗ есть основания полагать, что субъект обоих специальных видов злоупотреблений по службе — узкоспециальный, то есть это должностные лица и лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих или иных организациях, выступающие непосредственными участниками общественных отношений по выполнению государственного оборонного заказа.
К субъектам названных преступлений относятся (ст. 3 ФЗ о ГОЗ):
— должностные лица федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос», обеспечивающих поставки продукции по государственному оборонному заказу (то есть должностные лица государственных заказчиков государственного оборонного заказа) (ст. 2854 УК РФ);
— лица, указанные в примечании 1 к статье 285 или примечании 1 к статье 201 УК РФ, осуществляющие управленческие функции в организации — головном исполнителе поставок продукции по государственному оборонному заказу, которой может быть «юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации и заключившее с государственным заказчиком государственный контракт по государственному оборонному заказу» (ст. 2011 или ст. 2854 УК РФ);
— лица, указанные в примечании 1 к статье 285 или примечании 1 к статье 201 УК РФ, осуществляющие управленческие функции в организации-исполнителе, участвующей в поставках продукции по государственному оборонному заказу, входящей в кооперацию головного исполнителя и заключившей контракт с головным исполнителем или исполнителем (ст. 2011 или ст. 2854 УК РФ);
— лица, выполняющие управленческие функции в уполномоченном банке, то есть банке, выбранном головным исполнителем в соответствии с ФЗ о ГОЗ и созданном в соответствии с законодательством РФ (ст. 2854 УК РФ);
— должностные лица органа финансового мониторинга, то есть федерального органа исполнительной власти, принимающего меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ст. 2854 УК РФ);
— должностные лица федерального органа в области обороны, то есть федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, уполномоченного на ведение и сопровождение единой информационной системы государственного оборонного заказа (ст. 2854 УК РФ);
— должностные лица контролирующего органа, то есть федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа (ст. 2854 УК РФ).
Из пункта 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 года № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» (далее — ППВС РФ № 19) следует, что злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) — преступление умышленное (как основной, так и квалифицированные его виды). Исходя из этого есть основания предполагать умышленный характер служебных злоупотреблений при выполнении гособоронзаказа, причем мыслимы как прямой, так и косвенный умысел. Едва ли как-то иначе, чем в пункте 16 ППВС № 19, следует понимать и содержание корыстной или иной личной заинтересованности в части 1 статьи 2854 УК РФ.
Не вполне совпадают по содержанию цели, предусмотренные в части 1 статьи 201 и части 1 статьи 2011 УК РФ. Если в составе злоупотребления полномочиями целями преступления альтернативно являются извлечение выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесение вреда другим лицам, то в части 1 статьи 2011 УК РФ указана только первая из них. В чем смысл такого разночтения, неясно, и как квалифицировать деяние, если установлена цель нанесения вреда другим лицам при отсутствии цели извлечения выгод и преимуществ, — тоже (вероятно, по ст. 201 УК РФ).
Таким образом, не отрицая необходимости усиленной уголовно-правовой охраны общественных отношений по выполнению государственного оборонного заказа, считаем законодательное решение данной проблемы не бесспорным, не вполне согласующимся с принципами построения системы Особенной части УК РФ и технико-юридическими правилами изложения нормативного материала.
1. Андрофагина М.Н. Государственный оборонный заказ в структуре государственного спроса: современные реалии и перспективы развития // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2014. № 4. С. 9-12.
2. Протас Е.В., Шорников Е.И. Основные проблемы реализации государственного оборонного заказа // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 2. С. 111-115.
3. Векленко В.В., Борков В.Н. Уголовно-правовая охрана государственных функций с учетом коррупционных угроз // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2012. № 2. С. 11-15.
4. Бойкова А.В., Бурлакова А.П. Государственный оборонный заказ как условие экономической безопасности страны // Проблемы управления в социально-гуманитарных, экономических и технических системах: материалы Всероссийской (заочной) научно-практической конференции 15 марта 2016 г., Тверь: в 2 ч. Ч. 1 / под общ. ред. И.И. Павлова. Тверь: Тверской государственный технический университет, 2016. С. 28-33.
5. За растрату в рамках гособоронзаказа будут давать сроки до 10 лет - поправки в УК. URL: https://pravo.ru/news/view/124163/ (дата обращения: 04.02.2019).
6. Кандыбко Н.В. Государственный оборонный заказ в системе обеспечения обороноспособности и безопасности государства // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 18. С. 61-70.
7. Иванчин А.В. Конструирование состава преступления: теория и практика: монография / отв. ред. Л.Л. Кругликов. М.: Проспект, 2014. 352 с.
